债券研究专题-PPP:生已逢时,瑕不掩瑜

2015年,在经济增速下行,房地产投资遇冷的情况下,宽财政是托底经济的重要手段。在43号文推出之后,单纯依靠地方融资平台举债的方式将发生变化。根据43号文的精神:要鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。PPP应运而生。

在国外,PPP模式是在财务提供不足而又不可能完全由市场机制提供的城市基础设施领域的必然选择,比如在英国,2006年PPP模式总投资在过去5年公共投资中占比达到32.5%,相比于国外,我国PPP投资占公共投资比重比较小,未来还有很大提升空间。

PPP模式主要有三类参与方:公共部门、私营部门和其他利益相关者(公共服务的消费者、金融机构、为公共设施提供产品或服务的供应商等)。

对政府而言,PPP可以降低政府风险,缓解地方政府财政压力,通过引进社会资本可以将以前政府通过融资平台举借期限较短或者成本偏高的债务,转化为期限较长的成本合理的政府应付帐款,缓解政府债务压力。同时,社会资本因为经历市场化竞争,在技术、管理等方面较有经验,政府通过引入私营部门,可提高建设、运营效率。

对社会资本而言,这种模式一般具有稳定的收益;同时,对于公益性项目(大部分PPP项目都是公益性项目),政府一般会选择兜底。此外,对于风险偏好较低的社会资本,增加了如公共事业、基础设施、公共服务等具有稳定收益的投资领域。

对PPP运营者来说,PPP内涵报酬率一般能达到8%,高于传统公用事业项目6%-8%的IRR。同样以北京4号线PPP项目为例,根据测算,该项目的全投资内部收益率(即IRR)约8%,股权内部收益率约10%,投资回收期16年。

PPP虽然优势明显,但实施环节存在多种困难。PPP具有投资大、时间长、风险高、合同结构相对复杂的特点。监管不完善和缺乏项目经验也是之前制约PPP发展的重要原因。比如长春汇津污水处理厂项目,最后由于监管不到位,最终以长春市政府回购而结束。

目前,各类规范性文件正在不断推出。2013年12月,财政部、国家发展和改革委员会分别发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》)和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》,对PPP模式的推广和实践进行了较为明确的规范。2014年财政部以中国清洁发展机制基金管理中心的基础上成立政府和社会资本合作中心,具体负责政府与社会资本合作相关事项。

为了降低项目设计阶段的风险,政府在积累项目经验的同时,也向社会公开分享成功项目经验。2014年财政部公布了30个政府和社会资本合作示范项目供各地进行参考和借鉴。这些举措都将有效应对缺乏经验导致的风险。

我们认为,在PPP逐步走上正轨的情况下,将为降低地方债务压力贡献自己的力量。