宏观点评：“去地产化增长”下的公积金改革逻辑

（以下内容从东吴证券《宏观点评：“去地产化增长”下的公积金改革逻辑》研报附件原文摘录）
“去地产化增长”的背景下，公积金改革是激活内需的重要途径。住房公积金制度改革是今年的重点，1月我们曾发布报告《公积金改革可以撬动多少消费？》，指出公积金改革的本质是配合房地产市场从“增量扩张”向“存量运营”转轨，适应房地产新发展模式。6月住建部印发了《关于<住房公积金管理条例（修订征求意见稿）>公开征求意见的通知》。我们认为在“去地产化增长”的背景下，公积金改革有助于盘活数万亿沉淀资金、降低居住成本，从而起到激活内需的作用，但部分改革还需进一步深化。
一、改革前住房公积金制度存在的痛点
一是功能定位仍偏购房融资，难以适配存量住房时代的居住需求。现行公积金制度形成于住房商品化和城镇化加速阶段，制度重心长期放在购房、建房、大修和偿还贷款等交易环节。随着房地产市场供求关系变化，居民住房需求已从“买房为主”转向“租购并举”和“居住全周期并重”。市场进入存量调整阶段后，租房、装修、维修、物业和适老化改造等支出占比上升，原有“重购轻租”的制度安排已难以充分覆盖现实需求。
二是资金使用效率下降，沉淀资金对消费形成挤出。住房公积金具有强制储蓄属性，有助于提高居民购房能力；但在房地产交易放缓、贷款需求下降的背景下，资金沉淀问题加剧。公积金资金有两方面用途，一是提取，二是贷款。2021年以来，剔除提取和贷款后的沉淀资金不断增加，到2024年年末，已经累计沉淀到了2.9万亿元。大量资金留存在体系内，既降低资金使用效率，也通过强制储蓄压低居民当期可支配现金流，对消费形成挤出。
三是覆盖和治理机制滞后，难以适配新就业形态和跨区域流动。传统公积金制度依托单位缴存，对民企、小微企业和灵活就业群体覆盖不足。从城镇就业人员来看，2023年公积金制度覆盖49.6%的非私营单位职工，30.4%的私营和外资单位职工。与此同时，公积金属地管理特征明显，部分地区资金用不出去，同时另一部分地区资金偏紧，互认互贷、异地贷款和资金调剂仍存在堵点。随着资金规模扩大，现有的公积金制度越来越难以适配新就业形态和跨区域流动的需求。
二、本次改革文件优化的重点方向
今年6月，住建部发布《关于<住房公积金管理条例（修订征求意见稿）>公开征求意见的通知1》，对于公积金制度作出了优化和修订。
第一，针对“重购轻租”和资金使用场景偏窄，拓宽使用范围。将公积金提取情形从6类扩展至9类。增加了三类提取情形，一是支付房租，更突出“租购并举”，说明公积金不再只围绕购房交易，而是开始承认租房也是重要住房消费场景；二是装修和物业费，将公积金从购房交易端延伸到房屋使用端和持有端，针对存量房时代住房支出从买房一次性支出转向持续居住成本的变化；三是“经国务院批准的其他住房消费情形”，为后续纳入其他居住支出（如住房维修、适老化改造、水电燃料等）留出政策弹性空间。
第二，针对单位绑定和覆盖面偏窄，扩大制度覆盖。一方面，灵活就业人员获得制度性入口。征求意见稿明确，个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可自愿参加住房公积金制度。这一安排将地方试点上升为法规，推动公积金从“单位-职工绑定”向更广泛就业形态延伸。另一方面，缴存制度更加规范。文件明确缴存比例区间和最高比例约束，并保留困难单位降低缴存比例或者缓缴安排，为制度扩围和企业负担之间留出调节空间。
第三，针对跨区域流动需求，提升运行效率和跨区域协同。一方面，压缩办理时限。征求意见稿规定，职工申请公积金委托贷款，应当自受理之日起10日内作出决定。相比此前贷款审批15日的安排，办理效率进一步提高。另一方面，文件提出强化跨地区、跨部门、跨层级的业务协同，推动住房公积金互认互贷。这有助于解决公积金资金在地区之间的错配问题，避免部分地区资金沉淀、另一部分地区资金紧张，提高资金运用效率。
第四，优化资金运用与收益分配机制，提升制度保障效能。一方面，拓宽投资范围。征求意见稿允许住房公积金管理中心在保证提取和贷款的前提下，经管委会批准购买国债和政策性金融债，投资范围由国债扩展至政策性金融债，有利于沉淀资金加强保值增值。另一方面，扩大增值收益用途。文件将增值收益用途扩大至建设筹集运维公共租赁住房、房屋全生命周期安全管理等住房领域公共支出，说明公积金收益不再只服务增量住房保障，也开始支持存量住房治理。
第五，健全信用监管与利率决策体系，筑牢安全运行根基。一方面，强化信用监管和违规惩戒。使用范围扩大后，资金安全和制度公信力更加重要。文件强化信用监管和违规惩戒。文件提出设立住房公积金领域严重失信主体名单，纳入全国信用信息共享平台，实施分级分类监管；对违法提取要求限期退回并取消3年资格，对违法贷款取消5年资格并处以罚款，情节严重的列入失信名单。另一方面，调整利率决定机制。此前公积金存贷利率由人民银行提出，经征求住建部意见后，报国务院批准；征求意见稿改为由住建部商财政部、中国人民银行提出，报国务院批准。利率制定的牵头权和发起权从央行转移至住建部，央行从提议者变成了被协商者，住建部成为主导者。
三、进一步完善公积金制度的建议
（一）完善使用和覆盖政策，让制度扩围真正落地
第一，稳妥扩展居住消费场景。在确保资金安全与风险可控的前提下，可逐步将房屋维修更新、居住环境改善等更广泛的居住消费需求纳入政策储备，推动住房公积金的制度定位从单一的购房支持向综合的居住保障转型。
第二，完善灵活就业人员缴存激励机制。针对灵活就业人员收入波动较大且需全额承担缴存成本的特点，应重点从“缴存弹性”与“责任分担”两方面进行制度设计。一方面，建立更具弹性的缴存机制，允许其根据自身收入状况动态调整缴存额度与频次，并保障中断缴费后的账户权益接续；另一方面，合理界定平台型企业的社会责任，探索建立由平台适度分担缴存成本的机制，从而有效减轻个人的缴费负担。
第三，降低民营企业与小微企业的制度准入门槛。为缓解小微企业当期的用工成本压力，可探索实施差异化的缴存比例与过渡性政策。一方面，允许企业在初创或微利阶段以低于常规标准的费率起步，并随经营状况改善逐步提高缴存比例；另一方面，建立阶段性缓缴机制，允许经营暂时困难的企业在特定期限内暂缓缴存。以此平衡制度扩面与企业生存发展的关系，切实提高制度的实际覆盖率。
（二）完善资金统筹和投资机制，提高资金使用效率
第一，建立跨区域资金调剂和风险分担机制。互认互贷不能只停留在业务协同层面，还需要解决贷后管理、抵押处置、地方利益补偿和流动性风险分担。可探索省级统筹、区域调剂或全国统一规则，推动资金从低效沉淀地区流向真实住房需求更强的地区。
第二，提高沉淀资金专业化投资能力。针对大量公积金闲置导致收益偏低的问题，需改变目前单一且保守的投资结构。在保障资金绝对安全的前提下，可探索建立统一或委托式的专业投资管理平台，引入专业机构进行管理。在政策性金融债的基础上，稳步拓展至其他信用等级高、收益相对稳定的固定收益类金融工具，以实现公积金保值增值与风险控制的平衡。
第三，应对老龄化对资金池的冲击。2024年离退休等提取规模达6870亿元，占总提取比例升至24.8%。随着中老年净缴存群体退出，部分地区资金池稳定性可能下降。后续可研究住房维修基金、国有住房租赁资产收益等与公积金体系的适度衔接，拓宽资金补充渠道。
（三）完善治理框架，平衡效率、扩围和风险
第一，优化公积金利率治理机制。公积金贷款余额规模较大，2024年末贷款余额约8.07万亿元，利率调整既关系缴存人收益，也关系贷款人负担和宏观利率传导。新规要求住建部“商”财政部和央行提出。后续应明确住建、财政、央行之间的职责边界，确保公积金利率与货币政策框架、银行定价体系和缴存人权益保护相协调。
第二，强化宏观政策一致性评估。公积金改革涉及住房、财政、金融、就业和社会保障多个领域，政策出台前应评估对居民现金流、地方资金池、房地产市场、银行体系和财政支出的综合影响。
第三，探索差异化与结构性的利率定价体系。改变过去“一刀切”的全国统一利率模式，赋予地方在法定框架内一定的利率浮动自主权。一方面，可针对特定群体（如多孩家庭、首套刚需、青年人才）实施定向利率优惠；另一方面，允许库存压力较大与资金流动性紧张的城市，在基准线上实行差异化的存贷款利率，从而提高政策的精准度与资金配置效率。
风险提示：房地产市场变化及资产质量风险；改革政策推进进度不及预期；改革后效果不及预期的风险。