三中之后的财税改革（深度解读）

（以下内容从中国银河《三中之后的财税改革（深度解读）》研报附件原文摘录）
摘要：
本次财税体制改革是在十八届三中全会提出建立“现代化财税体制”基础上的一次深入完善和推进。十八届三中全会中详细论述并明确指出财政是国家治理的基础和重要支柱，是实现优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、国家长治久安的制度保障，并相应提出了预算、税制、事权与支出责任三方面改革方向，经过11年深化改革，现代化财税体制已基本成型，但仍有部分领域需要根据经济社会发展方式转变而不断改革和完善。本次《决定》中延续十八届三中全会的财税改革路径，仍然从以上三方面明确了未来一段时期的改革方向，但现阶段的侧重却有所不同，以下逻辑转变需要重点关注。
重点之一是“央地关系调整的重心是增加基层地方财力”：本次会议中对央地间财政关系着墨较多，部分税收制度改革方案也被列入央地财政关系段落，从诸多方面落实“事权上收、财力下沉”。其中略超预期的变化是删除了十八届三中全会中“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”的表述，转为“优化共享税分享比例”，这其中便包括了增值税、个税、企业所得税等存量调整。此外，本次会议还从培育地方税种的角度提出：合并设立地方附加税、下沉非税收入管理权限，视为对地方税源的增量补充。最后，完善事权划分和转移支付制度的方向也从央地间的分配，进一步下沉至市县两级。
重点之二是“预算改革是对财政地位的战略性提升”：本次《决定》对预算改革的定位在十八届三中全会“规范和约束收支”的基础上，赋予了更多的“宏观调控职能”，将国有相关收入全面纳入预算管理便是增加财政政策资源统筹和存量管理的能力，而深化零基预算改革的意义则是摆脱财政支出的“惯性”，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。可以预见的是，在未来一段时期财政政策于宏观经济的重要性将显著提升。
重点之三是“税制改革重在结构优化”：税收主要职能在筹集收入之外，还有资源配置、收入分配等重要调节职能。伴随经济社会发展的重大变化，本次改革逻辑在稳定收入职能基础上，未来需更多发挥资源配置和收入分配职能。例如：针对低碳目标的明确和数字经济的发展，需要研究与新业态相适应的税制；针对人口老龄化和贫富差距的扩大，需要对存量税收进行结构性优化；针对供需非周期性失衡的问题，需从税收角度调整对地方政府的激励机制；针对央地财力失衡的问题，需要考虑优化共享税的分享比例。
央地关系：重心是增加基层地方财力：
（一）多措并举增加地方财力：一是消费税下划地方目前已是“明牌”，而如何推进是关键。我们认为未来或将分税目试点推进，其中还需要兼顾改革后的税收征管效率。例如珠宝玉石、金银首饰、汽车、酒类优先推进的可能性较高；二是合并设立地方附加税，并授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。这部分内容为本次会议首次提出，属于相对意外的增量信息，基于三项税费的税基的相同且主要为地方税收，进行合并管理有利于提高征税效率，逐步培养地方主体税种。三是下沉非税收入管理权限，培养地方税源。目前我国非税收入中占比较大的主要是国有资源使用收入。基于地方政府拥有更多的信息优势，能够根据本地区的经济发展水平和资源禀赋，制定更加符合实际的非税收入政策，在非税收入中逐步培养适合各地的地方税源。
（二）事权划分和转移支付重在“事权上移、财力下沉”：一是深化事权与支出责任省以下划分。目前对于中央与省级事权与支出责任划分相对清晰，财政21类支持科目中已出台11个类别的划分实施方案，已划分支出占总支出比重为44%。但省以下划分进度仍不及央地划分进度，也是未来主要改革方向。二是转移支付方面重在兼顾“财随人走”和“保障基层财力”，目前我国专项转移支付中占比较大的仍是基建支出，一般性转移支付主要是共同事权支付和均衡性支付。我们认为本次会议中提出的“清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付”，主要是减少专项转移支付中的基建支出占比，而相应增加一般转移支付中的共同事权转移支付和均衡性转移支付。
（三）避免“中央点菜、地方买单”的配套资金安排：“不得违规要求地方安排配套资金”是减轻基础压力、防范债务风险的重要制度保障。在我国“条条加块快”管理框架下，各级政府组成部门除了受到地方本级政府领导外，还受垂直部门业务指导。中央出台的政策最终都需要由基层落实。近年来地方考核目标由单一经济增长向多目标治理转型，“中央点菜、地方买单”的现象反而加重。其次，多数政策出台基本均在地方及中央财政预算草案公布之后。对未纳入当年预算内的资金支出，基层政府往往需调用预算外资金。这也是过去地方政府开支不断加大及债务风险持续堆积的原因之一。
预算改革：预算改革对财政地位的战略性提升
（一）全面纳入预算管理，提高财政宏观调控能力：本次会议提出要“加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，这其中主要包括了大量未纳入预算管理的国有企业，主要是指在国资委和财政部管理国企之外，各其他部委的下属企业。本次会议还提出“完善国有资本经营预算和绩效评价制度，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障”，意味着伴随广义国有企业全面纳入预算管理，未来“三本账”收入和支出规模将有望大幅提升，有效补充财政收入，从收入增长和结构调整两方面强化财政宏观调控和服务国家重大战略的能力。
（二）深化零基预算改革，打破支出“惯性”：由于现行财政预算的编制方法“只增不减、只动增量不动存量”，导致财力难以流向真正有需求的领域。因此，预算改革是解决支出固化问题的“钥匙”，所谓零基预算，是指全部预算支出在编制预算时归零开始，根据新的发展方向，剔除以前不必要的财政支出项目，重新安排预算收支，是增强宏观调控能力的重要保障。
税制改革：保持税负稳定基础上重在结构优化
（一）研究与新业态相应的税收制度：我们认为，所谓与新业态相关的税收制度，一方面是指现有税收制度根据新业态进行相应调整，例如本次再次提及的“完善综合和分类相结合的个人所得税制度”。另一方面则是指研究设立与经济业态相适应的新税种，例如数字服务税。从国际经验来看，伴随全球数字经济的发展，欧盟、英国、法国、新加坡等国家或地区已经逐步将数字服务税纳入了实践范畴，并制定了相应的税收制度和法案。
（二）增值税改革需在稳定税负基础上完善留抵退税机制：目前增值税改革仍处于2017年以来的持续深化完善阶段，现行税制已基本成熟定型，近年也在推动立法并将于今年年底进入“三审”。本次会议对其表述为“完善增值税留抵退税政策和抵扣链条”，亦如我们前期报告《完善增值税的两大主线》的判断，未来重点是对留抵退税的分担机制进行完善，进一步“兼并税档”税档的可能性较低。
（三）水资源费改税全面推广调节意义大于收入：本次三中全会在健全生态环境治理体系中提及要“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税。”我们认为结合水资源税的前期试点工作已经较为充分，目前已具备全面推行的基础。改革主要目的是发挥税收杠杆调节作用，抑制不合理用水。全面推广费改税的调节意义也大于对地方收入的补充意义。目前9个试点地区水资源税收入为236亿元，其中山西、山东、北京、内蒙地区较高。
（四）优化共享税分享比例：本次略超预期的地方在于提出“优化共享税分享比例”，目前我国共享税主要包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税，其中资源税目前主要归属地方，企业所得税和个人所得税央地分享比例为“6:4”，增值税分享比例为“5:5”。我们认为未来存在调整分享比例可能主要是企业所得税、个人所得税、增值税，按10%比例调整计算，对地方收入补充分别4387亿元、1514亿元、6792亿元。
（五）完善房地产税收制度：本次会议将房地产行业发展作为健全社会保障体系的组成部分，并在《决定》在提出满足、支持城乡居民多样化改善性住房需求的同时，提及“完善房地产税收制度”。我们认为本次会议提及的房地产税收制度非十八届三中全会所提及的“加快房地产税立法并适时推进改革”。而主要是确保显现房“房地产五税”能够适应市场变化，降低开发环节、交易环节的税负。