证券法修订工作或再次延缓 “三读”大概率爽约

最新的全国人大常委会2018年立法工作计划显示，证券法(修订)被列入预备审议项目，这意味着从2013年就启动审议的证券法修订工作或再次延缓。

这是证券法自2013年启动修订、2014年到2017年连续四年被列入立法计划“继续审议的法律案”以来，首次被列入预备审议序列。据接近全国人大的相关人士表示，放入预备审议序列的法律年内上会审议的可能性不是很大，证券法“三读”大概率爽约，证券法修订再次延后。

有业内人士预计，证券法因牵扯面广，需研究和调研的事情较多，短期内各方难以达成共识，尤其在当前混业经营、市场环境复杂、中小投资者较多的情况下，证券法修订更为谨慎，耗时较长，成为了迟迟难以推出的主要原因。

另外，放在预备审议项目里的法律还有房产税法、期货法和个人所得税法等。

关注一：证券法进入预备审议的意义

一般来说，法律修订需经过“三读”，即三次人大常委会审议通过后正式发布实施，

但此次被列入预备审议项目中，让不少业内人士直言“还得等”。

按照惯例，放入预备审议中的立法项目由有关方面抓紧调研和起草工作，视情在2018年或者以后年度安排审议，在预备审议项目之前，有继续审议的法律案、初次审议的法律案，这两类立法项目的审议均有相对确定的时间表，优先级高于预备审议项目。

自证券法启动修订以来，2014年到2017年每年人大常委会公布的立法计划中，证券法(修订)均在“继续审议的法律案”中，这一序列就决定着法律修订被排上了议事日程，年内审议的几率极高，证券法“一读”、“二读”分别在2015年4月和2017年4月上会审议。而“预备审议项目”需根据法律修订进程、市场调研情况、各方是否达成共识来确定修订日期，年内上会概率大幅降低。

从“继续审议”到“预备审议”，证券法修订进程再次延缓，2018年推出概率大幅降低。

2018年继续审议的法律案有12件，包括监察法(已通过)、人民陪审员法、英雄烈士保护法、人民法院组织法、电子商务法等；初次审议的法律案有14件，包括了宪法修正案、刑事诉讼法、税收征收管理法、车辆购置税法、资源税法等。

值得注意的是，十三届全国人大常委会第二次会议4月27日下午全票表决通过了英雄烈士保护法，英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉受法律保护，禁止歪曲、丑化、亵渎、否定英雄烈士的事迹和精神，宣扬、美化侵略战争和侵略行为，将依法惩处直至追究刑责。

预备审议项目有证券法(修改)，修改全国人民代表大会组织法、公务员法、著作权法、职业教育法、森林法、个人所得税法、安全生产法、未成年人保护法、档案法、现役军官法、兵役法、人民武装警察法、治安管理处罚法等，制定原子能法、出口管制法、密码法、期货法、消费税法、房地产税法、契税法、印花税法、陆地国界法以及乡村振兴、农村金融等方面的立法项目。

关注二：个税法、房地产税法、印花税法、期货法进程

除证券法以外，备受市场关注的个人所得税法、房地产税法、印花税法、期货法等都在预备审议项目里，可见，上述关键领域的修法已进入到人大常委会的修法序列中，其中房地产税法和证券法修订一样，2013房地产税就进入了立法程序，修法之路遥遥。

关注三：耗时五年，证券法修订仍在路上

早在2013年就被列入立法计划的《证券法》，这些年来的修法之路可谓艰辛。

2013年12月，全国人大财经委组成了由部分委员和证监会、发改委、央行、国务院法制办等国务院有关部门负责同志以及最高法、全国人大常委会法工委等单位参加的起草组，开展证券法的修改工作。经过了一年多的研究论证，2015年4月21日，《证券法》修订草案在十二届全国人大常委会第十四次会议上首次亮相。

该修订草案明确了股票发行注册制，确定了多层次资本市场体系的法律规则，健全了上市公司收购制度，同时，专章规定了投资者保护制度，尊重了证券行业的自治与创新，突出了监管者的简政放权，强化了事中事后监管制度，完善了跨境监管合作机制，提高了失信惩戒力度。

当市场期待一读之后的公开征求意见稿时，2015年6月末的股市震荡，让立法前景变得不再明朗，《证券法》的修订安排向后推迟。2016年3月份，全国人大2016年的立法计划中，《证券法》修订再次被列入其中，随后也明确将在12月份上会审议《证券法》修订草案，《证券法》修订终于有了较为明确的时间表，不料，《证券法》修订却“爽约”。

关注四：当前证券法许多内容难以完全适应新形势

多次“爽约”的背后，是证券法起草组的多次立法调研。

知情人士表示，当前证券法的许多内容已经难以完全适应证券市场发展的新形势，不仅证券发行管制过多过严，直接融资比重过低，资本市场服务实体经济的作用未能有效发挥，而且证券跨境发行和交易活动缺乏必要的制度安排，不能适应市场创新发展和打击非法证券活动的需要，加之，市场约束机制不健全，对投资者保护不力，信披质量不高、监管执法手段不足，欺诈发行、虚假陈述、内幕交易等损害投资者合法权益的行为时有发生。特别是2015年年中的股灾，暴露出监管和法律方面的诸多漏洞，需要全盘考量，在充分研究论证的基础上对《证券法》进行修订。

所以，在总结证券法实施情况的基础上，证券法起草组参考借鉴境外证券立法经验，先后赴北京、上海、广东、深圳、重庆等地开展调研，吸收人大代表、政协委员就证券法修改提出的意见建议，多次征求国务院有关部门、地方人大、业界人士和专家学者的意见建议，随后递交的新版《证券法》修订草案更加全面、更为完整。

关注五：回顾“二读”内容有哪些

2017年4月，久违的《证券法》迎来了“二读”。

因改动较大，二次上会的新版本更像是“一读”，因担心影响市场，全国人大从“法律修订敏感”角度考虑，没有依从惯例在“一读”和“二读”之间向市场公开修订草案的征求意见稿。

不过从官方披露的消息来看，“二读”的证券法修订草案主要聚焦了七方面内容：

1 注册制具体内容暂不规定

2015年12月，全国人大常委会通过了关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定。注册制改革相关准备工作仍在进行，具体改革举措尚未出台。据此对现行证券法第二章“证券发行”的规定，暂不作修改，待实施注册制改革授权决定的有关措施出台后，根据实施情况，在下次审议时再对相关内容作统筹考虑。同时，为了做好修订草案与注册制改革授权决定的衔接，体现改革方向和要求，修订草案二审稿增加规定，国务院应当按照全国人大常委会相关授权逐步推进股票发行制度改革。

2 监管执法权限、处罚力度双升级

草案二审稿对相关规定作进一步修改完善：增加证监会应当依法监测并防范、处置证券市场系统性风险的原则规定；进一步发挥证券交易所的一线自律管理职能；对涉嫌违法人员实施边控等措施；加大对证券违法行为的处罚力度，完善处罚规则，提高罚款数额。

3 收购增持资金应说明“来路”

草案二审稿要求投资者在持股变动公告中应当公告增持股份的资金来源以及在上市公司中拥有表决权的股份变动的时间及方式；对投资者违规增持的股份，明确在一定期限内不得行使表决权；将在上市公司收购中收购人持有的被收购的上市公司的股票，在收购行为完成后不得转让的期限，由“六个月”延长为“十八个月”。

4 信息披露全面升级为专章规定

扩大信息披露义务人的范围，增加信息披露的内容，明确信息披露的方式；强化公司董事、监事、高级管理人员在信息披露中的责任；明确信息披露的一般原则要求，强调信息披露应当真实、准确、完整，简明清晰，通俗易懂；应当同时披露、平等披露。

5 证券交易增加操纵市场等情形

草案二审稿作出完善：扩大应予严格规范的内幕信息知情人的范围，增加操纵市场的情形；增加禁止利用未公开信息进行证券交易的规定；进一步强化证券交易实名制的要求，禁止利用他人账户从事证券交易；增加对程序化交易的规范；规范上市公司停牌、复牌行为，防止上市公司滥用停牌、复牌损害投资者的合法权益。

6 投资者保护设专章作规定

设专章从规范现金分红、投资者适当性管理、先行赔付制度等方面强化投资者保护。强调证券公司销售证券、提供服务，应当与投资者的风险承受能力相匹配；规定征集投票权制度，增加中小股东在上市公司中的话语权；规范现金分红，要求上市公司应当按照公司章程的规定分配现金股利；规定债券持有人会议和债券受托管理人制度，更好保护债券持有人合法权益。

7 多层次资本市场作出原则规定明确三层次

增加了关于多层次资本市场的原则规定：将证券交易场所划分为证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所(新三板)和按照国务院规定设立的区域性股权市场三个层次；考虑到国务院批准的其他全国性证券交易场所、按照国务院规定设立的区域性股权交易市场目前的发展情况，在证券法中对其只作原则性规定，授权国务院制定具体管理办法。

当市场预期2018年证券法将迎来“三读”并最终推出时，修订路径再生波折。

关注六：市场热盼证券法落地

没到最后一步，谁都不知道证券法将以何种内容面世，法律的修订需要契合当前的金融市场发展现状，也得为未来的市场发展留足法律空间。

当前，市场环境发生了较大的变化：

首先，全国金融工作会议不仅提出了功能监管和行为监管的新理念，另外还首次提出设立国务院金融稳定发展委员会，这或将使目前整个的监管理念和监管架构都发生变化，《证券法》也很可能要随之做出调整。

其次，一些亟待解决的监管盲区都应该毫不犹豫下重拳处置，比如对欺诈行为、财务造假、内幕交易、市场操纵等违法违规行为的处罚问题，新的《证券法》应大幅提高违规成本，让万福生科之类的事件不再重蹈覆辙，并形成足够的震慑力。证监会在最近两年里随着监管转型的持续推进，大幅提升稽查执法能力，提高违法违规成本，一单违规案几十亿元的处罚不断出现，不过奈何行政处罚存在天生的“短板”。比如万福生科、绿大地等知名造假案，即便被顶格处理，最多也只会被处以60万元罚款，低廉的违法成本让造假者动辄就能获取暴利，这无异于鼓励更多人加入其中。

再次，资本市场要为创新科技企业提供畅通的融资渠道，也需要法律层面给予支持和鼓励。

最后，证券法的还要在规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济发展发挥了重要作用。

因此《证券法》修订非常迫切，不过市场环境不断变化，问题不断涌出，势必为其修订进程带来之前没遇到的新情况。修订一次不容易，总想尽可能把足够的问题解决掉，但无奈一劳永逸的一次性修订是不存在的。碍于国内无法做到对《证券法》的常修，有专家学者指出，即可以换一个立法思路，不用事事巨细，先建立大的系统性框架，未来给监管层以政策细化或司法解释的空间。

证券法的修订史

1998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议通过了《中华人民共和国证券法》。这部法律是新中国成立以来第一部按国际惯例、由国家最高立法机构组织而非由政府某个部门组织起草的经济法。

1999年7月1日，《证券法》正式实施，意味着以法律的形式确认了证券市场的地位，也奠定了我国证券市场的基本法律框架，标志着我国的证券市场法制建设进入了一个新的阶段。

此后，由于证券市场的不断发展，我国的《证券法》也经历了3次修正和1次修订，分别是：2004年8月28日第十届全国人大常委会第十一次会议第一次修正；2005年10月27日第十届全国人大常委会第十八次会议修订；2013年6月29日第十二届全国人大常委会第三次会议第二次修正；2014年8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议第三次修正。

我国法律的修改有两种方式：一种是修正，另一种是修订。法律的修正是指法定机关对法律的部分条款进行的修改，是局部的或者个别的修改。而法律的修订则是指法定机关对法律进行全面的修改，是整体的修改。