民政部：慈善组织不得直接投资二级市场股票

民政部近日公布《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)》，并向社会征求意见。“征求意见稿”指出，慈善组织的财产不得用于在非银行金融机构存款，直接投资二级市场股票，投资人身保险产品，投资期货、期权、远期、互换等金融衍生产品，参与非法集资等活动。

【通知全文】

民政部关于《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)》公开征求意见的通知

为了促进慈善组织持续、健康发展，落实《中华人民共和国慈善法》相关要求，我部在总结实践经验，深入调查研究，广泛征求意见，反复研究论证的基础上，起草了《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称“征求意见稿”)。为了广泛听取社会公众意见，进一步提高立法质量，现将征求意见稿及其说明全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士如对征求意见稿有修改意见，可通过以下方式提出反馈意见：

1 登陆中国政府法制信息网(网址：http://www.chinalaw.gov.cn)，进入首页左侧的《法规规章草案意见征集系统》，对征求意见稿提出意见。

2 通过电子邮件方式将意见发送至：zcfgs@mca.gov.cn

3 通过信函方式将意见寄至：北京市东城区北河沿大街147号民政部政策法规司(邮政编码：100721)，并请在信封上注明“慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法规章征求意见”字样。

意见反馈截止时间为2018年1月6日。

关于《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)》的说明

一、制定背景

《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)第五十四条规定了慈善组织为实现财产保值增值进行投资的基本原则和相关要求，并授权国务院民政部门制定具体办法。为此，民政部开展了相关课题的调查研究，征求了有关部门、专家和慈善组织的意见建议，在此基础上形成了《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称办法)。

二、主要内容

办法共二十五条，对慈善组织为实现财产保值增值开展投资活动的基本原则，投资范围、模式及条件，投资决策运行、投资风险控制、监督管理等方面进行了规范，基本原则和具体内容如下：

一是使命第一，投资次之。慈善组织的宗旨是开展慈善活动而不是牟利，慈善组织开展投资必须服从服务于慈善财产的保值增值，而不能是其他目的；按照《慈善法》的规定，慈善组织的投资活动应当遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的(第一条、第二条、第三条)。对慈善组织可用于投资的财产类别进行了限制，必须保证连续3年的慈善活动支出符合法定要求和待拨捐赠财产及时足额拨付(第四条)。二是安全至上，划出底线。慈善组织开展投资应当购买金融机构发行发售的理财产品，或者委托专业投资管理机构进行，直接股权投资仅限于被投资方经营范围与慈善组织的宗旨、业务范围直接相关的情形(第五条)。对建立了评级制度的投资产品明确了慈善组织可投资的级别(第六条)。明确了禁止慈善组织开展的若干活动(第七条)。规定了慈善组织可委托的专业投资管理机构的条件(第八条)。进一步细化了《慈善法》关于慈善组织的负责人和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬的规定(第九条)。三是依法自治，健全机制。要求慈善组织开展投资活动要建立投资管理制度，规定了制度应包含的内容(第十条)。明确了慈善组织理事会、执行机构、监督机构在投资管理方面各自应当承担的职责(第十一条、第十二条、第十三条、第十四条)。在慈善组织的投资行为涉及关联关系时，禁止关联方参与决策，不得损害慈善组织合法权益(第十五条)。投资决策应当进行可行性论证(第十六条)。四是公开透明，风险自担。强调了慈善组织对自身投资项目进行日常管理和信息归集的义务(第十七条、第十八条)。要求慈善组织建立合理的投资止损机制、风险准备金制度，防范集中度风险(第十九条、第二十条)。此外，办法也规定了民政部门对于慈善组织投资活动的监督管理和法律责任追究(第二十一条、第二十二条、第二十四条)，慈善组织有关人员违法违规做出投资决策应当依法承担赔偿责任(第二十三条)。

三、需要重点说明的几个问题

(一)关于慈善组织投资活动的范围

办法主要借鉴了企业年金、养老金、社保基金投资管理法规政策中的有关规定，从慈善组织的宗旨和特点出发，对慈善组织的投资行为进行了规定。首先，按照财产来源进行规范。慈善组织的财产应当根据捐赠协议的规定使用，为此，依照《慈善法》五十四条“政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资”的规定，进一步明确了慈善组织可用于投资的财产限于非限定性资产、在投资期间暂不需要拨付的限定性资产。慈善组织的投资行为不能干扰慈善目的实现，为此，依据《慈善法》和民政部、财政部、国家税务总局《关于慈善组织开展慈善活动年度支出和管理费用的规定》关于慈善活动年度支出的规定，要求慈善组织应当保持足够的现金类资产，以保证连续3年的慈善活动支出符合法定要求和待拨捐赠资金及时足额拨付。其次，按照投资方式进行规范。从合法、安全、有效的原则出发，借助金融领域的行政和行业监管，规定慈善组织开展投资可以购买金融机构发行发售的产品，或者委托专业投资管理机构进行。除了被投资方的经营范围与慈善组织的宗旨和业务范围直接相关的情形，即开展扶贫济困、支持困难群体就业创业等慈善活动所需要进行的股权投资以外，慈善组织不得进行其他直接的股权投资。这既减少了慈善组织通过直接成立营利性企业进行利益输送的可能；也防止捐赠财产转变为长期股权后丧失了流动性，影响慈善活动支出。对于委托专业投资管理机构进行投资的，鉴于目前受托投资机构的多元化以及慈善组织整体鉴别能力相对较弱，办法参照企业年金、养老金、社保基金对于财产托管方的要求，从受托方的业务资格、实收资本和过往记录等方面对其资质予以规范和明确，从而便于慈善组织进行选择，尽可能地保证委托投资时的慈善财产安全。再有，规定了禁止慈善组织开展的活动。办法对风险过高背离保值增值目的，或者有悖于慈善宗旨的行为予以禁止。这十二种情形中有的不是投资行为，但在实践中经常以“投资”的名义出现，一并予以禁止。

(二)关于投资活动的自律与他律

《慈善法》第五十四条规定，慈善组织进行投资应当遵循“合法、安全、有效”的原则。慈善组织在规模大小、背景资源、能力水平上差异悬殊，一项具体的投资行为对某个慈善组织来说可能是比较安全、比较有效的，但对另外一个慈善组织来说可能就是风险高、收益差的。为此，办法突出强调了慈善组织在投资活动中的制度建设和责任担当，要求慈善组织建立与投资活动相匹配的自律机制，并接受社会监督。办法规定，慈善组织开展投资活动，应当制定资产管理制度，明确投资决策程序、分权与授权、隔离回避制度、最大投资额度、直接投资和委托投资的范围、检查投资经营情况的方式和频率等。办法分别明确了慈善组织理事会在投资决策中的责任、执行机构在具体落实投资行为中的责任，以及监督机构的监督责任。办法规定重大投资方案应当经理事会组成人员三分之二以上表决通过方能执行，对什么是重大投资既规定了基本原则，又要求慈善组织在自己的章程中明确具体标准。同时，办法规定了投资活动要纳入慈善组织的会计核算，防止形成账外账、隐瞒有关信息，资产管理制度和投资活动的情况要对外公开接受社会监督，公布的内容和方式将在慈善组织信息公开办法详细规定。

(三)关于风险控制的规定

慈善财产作为社会公共财产，在投资活动中应当将安全性放在首要位置。办法除了在确定投资范围方面充分考虑安全性外，还用专门条款对投资活动的风险控制进行了规定。其中，关于投资可行性论证、经常性关注要求、止损机制、风险准备金制度、集中度风险防范等规定，都是在充分吸收有关部门和慈善组织的意见建议基础上进行的制度设计，以确保慈善组织在投资活动中将风险控制在可承受的范围之内。

慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法(征求意见稿)

第一条 为规范慈善组织保值增值的投资活动，防范慈善财产运用风险，促进慈善组织持续、健康发展，根据《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)等法律、法规，制定本办法。

第二条 县级以上人民政府民政部门(以下简称民政部门)依法登记、认定的慈善组织进行投资活动适用本办法。

第三条 慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的，应当遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的。

第四条 慈善组织接受的政府资助的财产和捐赠协议约定不得投资的财产，不得用于投资。

慈善组织可以用于投资的财产限于非限定性资产、在投资期间暂不需要拨付的限定性资产。慈善组织应当保持足够的现金类资产，以保证连续3年的慈善活动支出符合法定要求和待拨捐赠财产及时足额拨付。

第五条 慈善组织除银行存款和接受股权捐赠之外，开展投资活动应当采用下列方式：

(一)购买商业银行、证券公司、基金管理公司、信托公司、保险资产管理公司等金融机构发行发售的理财产品、债券、证券投资基金、信托产品等投资品种；

(二)委托专业投资管理机构管理和运作财产；

(三)直接进行与慈善组织宗旨和业务范围直接相关的股权投资。

第六条 慈善组织直接购买的理财产品限于自主风险评级为风险水平最低的一级或者二级。

慈善组织直接购买的债券限于国债和其他政府债券，政策性、开放性银行债券，以及信用评级机构评定的AAA级的企业(公司)债券和金融债券，鼓励投资绿色债券。

慈善组织直接购买的信托产品限于融资类集合资金信托计划和专门为慈善组织设计、发行的单一资金信托计划，信用等级不低于国内信用评级机构评定的A级或者相当于A级的信用级别。

第七条 慈善组织的财产不得用于下列活动：

(一)在非银行金融机构存款；

(二)直接投资二级市场股票；

(三)投资人身保险产品；

(四)投资期货、期权、远期、互换等金融衍生产品，用于对冲风险的除外；

(五)不具有稳定现金流回报预期或者资产增值价值的投资；

(六)向个人、企业直接提供与本组织宗旨和业务范围规定的慈善活动无关的借款；

(七)违法开展保证、抵押，以及将慈善组织的财产用于与组织宗旨和业务范围规定的慈善活动无关的质押；

(八)将慈善组织的财产以明显不公允的价格低价折股或者出售；

(九)高污染等不符合国家产业政策项目的投资；

(十)可能使本组织承担无限责任的投资；

(十一)违背本组织宗旨、可能损害信誉的投资；

(十二)参与非法集资等国家法规政策禁止的其他活动。

第八条 慈善组织委托的专业投资管理机构应当具备下列条件：

(一)在中国境内注册，经国务院金融监督管理机构批准成立的，具有相应业务资格的金融机构；

(二)该公司净资产不低于实收资本的50%；

(三)具有3年以上在中国境内从事投资管理业务的经验和稳定投资业绩，且管理审慎，信誉较高，最近3年未发生重大违规行为。

慈善组织应当与投资管理机构签订委托财产管理合同，依照法律法规和本办法对双方的权利义务、委托财产管理方式、投资范围、投资收益分配、违约责任以及解除合同的情形等内容作出规定。

慈善组织应当定期对投资管理机构的管理业绩和管理风险进行评估。

第九条 慈善组织的理事长(会长)、副理事长(副会长)、秘书长和工作人员不得在慈善组织投资的企业兼职或者领取报酬。受慈善组织委托，可以作为股东代表、董事或者监事参与被投资企业的股东会、董事会，但不得在其投资的企业担任与生产经营管理工作有关的职务。

第十条 慈善组织开展投资活动，应当制定相应的资产管理制度，明确投资决策程序、分权与授权、隔离回避制度、最大投资额度、直接投资和委托投资的范围、检查投资经营情况的方式和频率等，向社会公开。

第十一条 慈善组织的理事会应当对投资政策、风险控制、合规管理履行下列职责：

(一)审定投资管理制度及风险控制机制；

(二)确定投资战略和风险容忍度；

(三)确定投资管理机构的选择标准；

(四)决定重大投资方案；

(五)确定对执行机构和有关负责人在投资方面的授权范围；

(六)检查、监督投资管理工作；

(七)其他有关投资管理的职责。

第十二条 慈善组织的重大投资方案应当经理事会组成人员三分之二以上同意。

重大投资方案应当包括风险等级、期限、投资金额或投资金额与净资产比例等方面的内容，体现合法、安全、有效原则。

慈善组织的重大投资，是指除银行存款之外，全年单个投资品种或者全年委托单个投资管理机构的投资额度不低于慈善组织总资产的5%，以及虽低于总资产的5%但对慈善组织财产管理有重大影响的投资活动。

慈善组织应当在章程中明确规定重大投资的具体标准。

第十三条 根据理事会授权，慈善组织的执行机构或者经理事会决定设立的专门投资机构履行下列职责：

(一)执行理事会制定的投资战略、规章制度及其他有关决议；

(二)执行年度投资计划和其他重大投资方案；

(三)确定和监督投资管理机构；

(四)控制投资风险；

(五)完成理事会交办的其他工作。

第十四条 慈善组织监督机构对本组织的投资活动进行监督，履行下列职责：

(一)审核和监控投资行为的合法合规性；

(二)识别和评估投资行为风险；

(三)定期向理事会提交风险报告；

(四)决策机构赋予的其他职责。

第十五条 慈善组织的发起人、主要捐赠人、负责人、理事来源单位以及其他与慈善组织之间存在控制、共同控制或者重大影响关系的个人或者组织，当其个人或者组织利益与慈善组织投资行为关联时，不得参与相关事宜的决策，不得损害慈善组织的合法权益。

第十六条 在作出投资决策前，慈善组织应当对投资项目进行可行性论证，必要时可聘请专家或者专业机构论证。

第十七条 慈善组织应当经常、全面了解投资项目和被投资方的经营情况，及时回收到期的本金、利息和分红等应得收益。慈善组织的投资活动应当依法依规及时进行会计核算。

慈善组织应当与委托的投资管理机构作出约定，出现下列情形之一的，投资管理机构应当及时向慈善组织报告：

(一)投资的市场价值出现大幅度波动；

(二)投资管理机构发生严重亏损，或减资、合并、分立、解散、依法被撤销、决定申请破产或被申请破产；

(三)投资管理机构严重违规，或者涉及重大诉讼或仲裁；

(四)投资管理机构的相关业务牌照被撤销或进行限制；

(五)有可能使委托财产的价值受到重大影响的其他事项；

(六)按照合同约定其他应当报告的事项。

第十八条 慈善组织应当为投资活动建立专项档案，完整保存投资的论证、审批、管理和回收等过程的资料。专项档案的保存时间不得少于20年。

第十九条 慈善组织应当根据投资品种的风险水平以及所能承受的损失程度，合理建立止损机制。

慈善组织可以建立风险准备金制度。

第二十条 慈善组织的投资应注重防范集中度风险。投资权益类和固定收益类等资产，单个投资项目的投资金额不超过慈善组织总资产的30%。

第二十一条 民政部门可以要求慈善组织就投资行为、风险控制、内部管理等事项作出说明，必要时可以进行约谈，并向社会公开。

第二十二条 慈善组织将不得用于投资的财产用于投资的，民政部门依据《慈善法》第九十九条的有关规定进行处罚；慈善组织违反本办法规定的，民政部门责令限期改正，依法给予警告。

第二十三条 慈善组织理事、负责人和直接负责投资活动的主管人员应当遵守法律、行政法规和慈善组织章程，对慈善组织负有忠实、谨慎、勤勉义务。慈善组织理事会违法违规对投资活动决策不当，致使慈善组织遭受财产损失的，参与决策的理事应当依法承担相应的赔偿责任。

第二十四条 慈善组织的投资活动应当依法依规向社会公开，接受社会监督。(民政局网站)