国务院研究中心：五大对策推进新型工业化建设

人物志·李佐军

　　李佐军,经济学博士,国务院发展研究中心学术委员会办公室主任,华中科技大学等校兼职教授。著有《中国的根本问题------九亿农民何处去》等著作,在《人民日报》、《经济日报》等报刊上发表了数十篇文章。

　　经过几十年的艰苦探索,中国工业化进程现在进入了以科学发展观为指导的新的阶段,也就是新型工业化阶段。然而,与以往相比,新型工业化是一项更加注重实效,任务比较艰巨的系统工程。要达到资源节约、环境友好的发展要求,需要从五个方面着手,推进新型工业化建设。这五个方面包括:深化科教人才体制改革,不断提高自主创新能力；深化资源和要素市场改革,建立推进新型工业化的市场机制；建立有利于可持续发展的机制,制定必要的产业政策,倡导正确的消费观念和环保意识；深化政府管理体制改革和投资体制改革,形成有利于推进新型工业化的良好宏观管理环境；倡导正确的政绩观,建立科学的干部考核体系,建立新的国民经济核算体系。

　　1 深化科教人才体制改革不断提高自主创新能力

　　新型工业化的基本要求是:经济效益好、科技含量高、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥。只有深化科教人才体制改革,才能通过科技和人才来提高效益,提高产品的科技含量和附加值,提高自主创新能力,集约利用资源,发展环保技术,提高人员素质。

　　深化科教体制改革,不断提高自主创新能力。要想提高经济效益(即降低投入、提高产出),就必须提高产品的科技含量。特别是在低成本优势难以发挥的产业和领域,要想提高产品的国际竞争力,基本的办法就是提高产品的科技含量。要想减少资源的消耗,也必须依靠技术进步。要解决污染治理和环境保护问题,也必须依靠技术进步。要想增加国民的人力资本,必须依靠多种形式的教育。要想提高自主创新能力,必须依靠本国的科技、教育和人才。

　　而推进技术进步、提高产品科技含量、增加国民人力资本、提高自主创新能力,就必须贯彻落实科教兴国战略,深化科教体制改革,对科教实施倾斜政策。

　　深化人才管理体制改革,不断培养自主创新人才。人是一切经济活动的依靠主体和出发点,推进新型工业化必须依靠人。人的素质和劳动态度对推进新型工业化具有重大影响。在人员素质较低的情况下,粗放增长就难以避免,只有提高人员素质,才能实现集约增长,才能实现自主创新。经济效益的改善和自主创新能力的提高,都有赖于劳动力积极性和创造性的发挥。

　　因此,要推进新型工业化,就必须贯彻落实人才强国战略,深化人才管理体制改革,使人力资源优势得到充分发挥,使自主创新人才不断增加。

　　2 建立科学的干部考核体系和新的国民经济核算体系,为推进新型工业化提供保障

　　倡导正确的政绩观,建立科学的干部考核体系,将广大干部引导到追求可持续发展的轨道上来。政绩观与干部考核体系是紧密联系在一起的。如果考核干部主要由上级领导进行,如果考核的标准主要是GDP的增长,则干部为了升迁,就会想方设法满足上级领导的偏好,就会热衷于上项目,铺摊子,追求速度,外延扩张,粗放增长,就会急功近利,贪大求洋,虚报数字,夸大政绩,报喜不报忧,就会大搞华而不实、劳民伤财的"形象工程"、"政绩工程"。反之,如果考核干部主要由民众决定,如果考核的标准是人民生活水平的提高、经济效益的提高、资源和环境保护的改善等,则干部为了升迁,就会想方设法满足老百姓的需要,就会千方百计解决人民的就业,就会珍惜民力,顾及财力,量力而行,统筹兼顾,立足当前,着眼长远,就会讲求效率,珍惜资源,保护环境。

　　因此,倡导正确政绩观的关键是建立科学的干部考核体系,与此同时加强思想教育和宣传引导。

　　建立新的国民经济核算体系,将各经济主体引导到追求可持续发展的轨道上来。现有的国民经济核算体系是以GDP为中心的。将GDP或人均GDP作为衡量经济发展水平的主要指标具有简单明了,通用性强,易于收集、整理和比较等优点,但它不能反映家庭劳务和"地下经济",不能反映由于资源消耗、环境污染和人口增长所付出的社会代价,难以反映人们的真实生活质量,最重要的是难以引导人们走到追求可持续发展的轨道上来。

　　因此,必须建立更科学、更完善的国民经济核算体系,主要包括:一是建立绿色GDP核算体系,将资源消耗和环境污染的代价从现有的GDP体系中剔除出去,使人们时刻牢记资源和环境的重要性；二是建立循环经济衡量标准和指标体系,制定鼓励发展循环经济的政策,将资源的循环利用作为衡量经济绩效的重要方面,引导人们不断开发循环经济；三是创造条件,逐步推行社会经济综合发展指标体系、物质生活质量指数和人类发展指数,注重卫生、营养、健康、教育和人的精神需求,将福利增进放在经济发展的中心位置。

　　3 深化资源和要素市场改革,建立推进新型工业化的市场机制

　　粗放增长之所以能进行,一个重要的原因是一些重要资源(如能源和重要原材料)和主要生产要素(如资金和土地)的价格被扭曲,主要表现为价格被低估或人为压低,使资源和生产要素的价格不能反映其供求状况和稀缺程度,降低了粗放增长的成本。因此,要想实现经济增长方式从粗放到集约的转变,走资源消耗低的新型工业化道路,就必须深化资源和生产要素价格改革,提高粗放增长的成本。

　　深化垄断性资源价格改革,增加粗放利用能源和重要原材料的成本。我国的主要能源(如电力、石油、天然气、煤炭、水等)和一些重要原材料(如钢铁等)至今仍主要由政府定价或由政府对价格进行干预。长期以来,为了保护下游国有企业和居民的利益,对上述能源和重要原材料的定价大多采取低价战略,即人为压低其价格,降低企业和居民使用能源和重要原材料的成本。结果导致企业和居民养成了大手大脚消费能源和重要原材料的习惯,形成了巨大的浪费,并刺激了企业的粗放增长。

　　因此,必须加快垄断性资源价格改革,减少甚至放弃政府定价,由市场供求关系来决定其价格的高低,使资源的价格能及时反映其稀缺程度。如果资源比较短缺,就应让其涨价,提高粗放使用能源和重要原材料的成本,减少资源消耗和浪费,形成资源集约或节约利用的内在压力和动力。具有自然垄断性质行业产品的定价要多采取公众听证会的方式,削弱政府定价的权力。

　　深化金融体制改革,增加粗放利用资金的成本。我国资金的价格(主要表现为利率和汇率)一直为政府严格管制,多数情况下资金价格被人为压低,在通货膨胀时期甚至经常出现负利率情况,降低了资金的使用成本,诱使企业过多利用资金,粗放增长。国有银行改革滞后,至今没有成为真正的市场主体,优良放贷行为的激励机制和不良放贷行为的约束机制或惩处机制没有很好地建立起来,导致过度放贷,刺激了一些企业粗放使用国有银行的资金,形成了大量不良资产。资本市场(如股票市场)一度定位不合理,主要为国有企业圈钱服务,导致一些低质的国有企业融到了大量的资金,增加了资金的粗放使用。

　　因此,必须深化金融体制改革,增加粗放利用资金的成本。金融体制改革要从如下四个方面进行:一是加快利率市场化改革步伐,建立健全由市场供求决定的利率形成机制,中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率；二是稳步推进汇率改革,完善人民币汇率形成机制,保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定,进一步发展外汇交易的零售市场,稳步推动资本帐户开放,拓宽人民币汇率生成的市场基础,进一步完善外汇交易的批发市场,适当扩大银行间市场的汇率浮动幅度；三是加快国有银行的股份制改造步伐,加快处置不良资产,充实资本金,创造条件上市,推进银行内部机制改革,建立有效的激励和约束机制；四是积极推进资本市场改革,建立多层次资本市场体系,为各类企业提供公平的融资机会,优化资本市场结构、投资者结构和上市公司结构。

　　深化土地制度改革,增加粗放利用土地的成本。我国实行城市土地国有制和农村土地集体所有制,没有形成土地市场交易的制度基础,土地利用由政府控制,土地交易价格由政府调控。新进入交易较多的是农村集体土地,由于农村土地所有者不享有完整的土地所有权,农业土地变性后事实上由政府有关部门行使大部分所有权。在耕地保护制度实行得不严格的时期,在招商引资大潮的冲击下,农村集体所有的土地被地方政府大量低价征用,大多数土地的使用价格没有反映土地的稀缺程度,降低了稀缺土地资源的使用成本,为粗放利用土地追求经济发展提供了巨大的方便。因此,必须深化土地制度改革,增加粗放利用土地的成本。

　　4 建立有利于可持续发展的机制,直接推进新型工业化

　　建立有利于可持续发展的机制,引导企业和个人节约资源、保护环境。可持续发展是指"在满足当代人需要的同时,不损害后代人满足其自身需要的能力"。可持续发展的核心是实现人与自然的和谐发展。可持续发展涉及到三个基本问题:资源保护、环境保护和人口控制。推进新型工业化的基本目的就是实现可持续发展。实现可持续发展的关键是建立有利于可持续发展的激励和约束机制,通过激励和约束机制引导企业和个人节约资源、保护环境。

　　建立有利于可持续发展的机制包括如下三个方面的内容:一是建立资源集约利用、循环利用和资源节约的激励和约束机制,在有关政府部门中设置专门的资源保护机构,鼓励民间成立资源节约组织,制定资源集约利用、循环利用和资源节约的衡量标准和指标体系,在此基础上制定资源集约利用、循环利用和资源节约行为的奖励政策,以及资源粗放利用和资源浪费行为的惩处政策；二是建立污染治理和环境保护的激励和约束机制,加强各级环保部门的执法职能,鼓励民间设立环保或绿色组织,制定污染治理和环境保护的衡量标准和指标体系,在此基础上制定污染治理和环境保护行为的奖励政策,以及污染排放和环境破坏行为的惩处政策；三是建立人口控制的激励和约束机制,严格执行计划生育国策,鼓励优生优育、少生晚育,限制早生多生。

　　制定必要的产业政策,形成有利于可持续发展的产业结构。不同的产业技术含量不一样,对资源的消耗不一样,对环境的压力不一样。通过制定必要的产业政策,鼓励技术密集型产业、资源集约利用型产业、资源循环利用型产业、环境友好型产业的发展,形成有利于可持续发展的产业结构,可以达到推进新型工业化的效果。

　　制定必要的产业政策包括如下几个方面的内容:一是制定鼓励高附加值产业发展的产业政策,对技术和知识含量较高的高新技术产业和产品、现代服务业和传统产业中的高附加值环节,在土地使用、融资、项目审批、税收等方面提供适当的政策鼓励；二是制定鼓励低资源消耗产业发展的产业政策,对那些物耗低、能耗低、水耗少、土地占用少的产业和产品提供政策鼓励；三是制定鼓励资源循环利用产业的产业政策,对那些能循环利用资源、节约资源和保护环境的产业和产品提供政策鼓励；四是制定鼓励环境友好型产业发展的产业政策,对那些污染排放少,甚至与环境共生共荣的产业和产品提供政策鼓励。

　　倡导正确的消费观念和环保意识,形成有利于可持续发展的社会基础。即使有了上述好的体制、机制和政策,也不一定能很好地推进新型工业化,还有一个重要的影响因素------观念和意识必须提及。观念和意识受传统生产和生活习惯的影响,其转变需要一个较长的过程。人们传统的资源消费观念和环境意识是在传统农业社会中逐步形成的,而传统农业社会一般说来资源比较丰富,环境比较优美,资源和环境压力都不大,较难形成资源节约观念和环境保护意识。

　　因此,必须通过大量的教育、舆论宣传和示范引导,倡导正确的资源消费观念和环境保护意识,才能实现传统观念和意识的转变。

　　5 深化政府管理体制改革和投资体制改革,形成有利于推进新型工业化的良好宏观管理环境

　　深化政府管理体制改革,弱化经济性管制职能,加强社会性管制职能。政府的职能定位对推进新型工业化具有重大影响。政府"越位",会刺激粗放增长。政府"越位"往往表现为三种形式:一是政府直接干预企业经营,造成政企不分；二是政府过度保护所属企业,形成"父爱主义"；三是政府直接进行商业性投资。不管是哪一种形式,都会损害企业的效率和全社会的资源配置效率,都不利于资源的集约利用,都容易导致过度投资和粗放增长。政府"缺位"主要表现为政府服务性职能不够,社会性管制职能不够。结果不能为企业提高效率创造良好的环境,难以促进重大共性技术的进步,不能加强对稀缺资源的开发和保护,不能有效保护环境。

　　因此,必须深化政府管理体制改革,切实转变政府职能,减少政府干预和直接投资,弱化经济性管制职能,加强社会性管制职能和服务职能,形成有利于推进新型工业化的良好宏观管理环境。具体说来,包括如下几个方面的措施:一是改革行政审批制度,弱化经济性管制职能,减少直接干预,国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目、政府投资项目和限制类项目,其他项目由审批制改为备案制,由投资主体自行决策,对必须审批的项目要完善咨询论证制度,减少审批环节；二是打破行政性垄断,加快建立全国统一市场,废止各种妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的分割市场的规定；三是加强社会性管制,通过制定规范统一的技术标准、能耗标准或资源消耗标准、环境保护标准、安全生产标准等,引导企业和个人追求技术创新,节约资源,保护环境；四是加强政府服务职能,为企业创造效益,为个人充分利用自身人力资本,创造良好的服务环境。

　　深化投资体制改革,硬化投资者的预算约束。我国过去之所以形成了粗放的经济增长方式,一个重要的原因就是投资体制不合理,主要表现在:政府审批投资项目的范围过宽,程序过于繁琐,企业的投资决策权没落实；政府投资比重过高,政府投资决策没有建立在科学化和民主化的基础之上；投资责任追究制度缺乏,投资监管薄弱,投资者不承担最终亏损责任。这种投资体制刺激了不承担亏损责任的政府投资,降低了投资效益,形成了过度投资,浪费了宝贵的资金和资源,没有充分发挥民间人力资本的作用。

　　因此,必须深化投资体制改革,硬化投资者的预算约束,让投资者承担投资亏损责任,使投资者不敢进行低效投资、高风险投资和过度投资,形成推进新型工业化的良好投资制度环境。具体说来,包括如下几个方面的措施:一是确立企业的投资主体地位,规范政府核准制,健全登记备案制,实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的投资制度,扩大企业的投资决策权,增加社会投资的比重；二是合理确立政府投资范围,建立和完善投资项目咨询评估制度、重大项目专家评议制度和政府投资项目公示制度,合理划分中央和地方的投资权限,简化政府投资项目审批环节,完善政府投资项目中介服务管理制度；三是加快投资领域的立法进程,加强投资监管,建立投资责任追究制度和监察制度,改进投资信息统计工作。

　　看点

　　●要想提高经济效益(即降低投入、提高产出),就必须提高产品的科技含量。特别是在低成本优势难以发挥的产业和领域,要想提高产品的国际竞争力,基本的办法就是提高产品的科技含量。而推进技术进步、提高产品科技含量、增加国民人力资本、提高自主创新能力,就必须贯彻落实科教兴国战略,深化科教体制改革,对科教实施倾斜政策。

　　●要想实现经济增长方式从粗放到集约的转变,走资源消耗低的新型工业化道路,就必须深化资源和生产要素价格改革,提高粗放增长的成本。必须加快垄断性资源价格改革,减少甚至放弃政府定价,由市场供求关系来决定其价格的高低,使资源的价格能及时反映其稀缺程度。

　　●国有银行改革滞后,至今没有成为真正的市场主体,优良放贷行为的激励机制和不良放贷行为的约束机制或惩处机制没有很好地建立起来,导致过度放贷,刺激了一些企业粗放使用国有银行的资金,形成了大量不良资产。因此,必须深化金融体制改革,增加粗放利用资金的成本。

　　●不同的产业技术含量不一样,对资源的消耗不一样,对环境的压力不一样。通过制定必要的产业政策,鼓励技术密集型产业、资源集约利用型产业、资源循环利用型产业、环境友好型产业的发展,形成有利于可持续发展的产业结构,可以达到推进新型工业化的效果。

　　●政府的职能定位对推进新型工业化具有重大影响。政府"越位",会刺激粗放增长。因此,必须深化政府管理体制改革,切实转变政府职能,减少政府干预和直接投资,弱化经济性管制职能,加强社会性管制职能和服务职能,形成有利于推进新型工业化的良好宏观管理环境。

　　编余

　　最近几年,关于中国工业化道路的争论,在学界和实业界分歧是比较大的。学界内部观点也泾渭分明。一种看法认为,中国不应走重化工道路,而是要大力发展服务业。代表人物从产业效益角度提出了自己的理由；另一种看法认为,像中国这样的大国,应该有完整的工业结构,走自己的工业化道路。代表人物从中国国家定位的角度提出了自己的理由。现在,这场争论并没有完结。而关于新型工业化概念的提出,应该讲是比较切合实际的。对这个课题,我们从去年开始就已经刊发过好几篇专业研究人士的文章。从中国国家的战略定位、中国工业化的历史进程,以及为什么要走新型工业化道路的理念等方面进行了细致的梳理。这里再向大家介绍李佐军先生的文章,他对中国的产业结构、工业化发展历程多有研究,因此从宏观方面提出推进新型工业化建设的对策,自然也有其相当的研究基础。不过,读了他的文章后,引发我最多的联想是,能不能从宏观进入更具体的研究,比如,对中国新型工业化的产业构成、相关产业的量化分析,如服务业的需求结构、供给结构的分析,等等。特别是对一些新的产业形态的分析,如商业业态的分析、信息与物流业的分析等,可能对金融、投资、实业界更有启发意义。