《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》点评:城镇化非简单造城,土地利用率亟待提升

事件:

日前,国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》,确定在内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西十省(区、市)开展试点,推进城镇低效用地再开发利用,优化土地利用结构,促进经济发展方式转变。

主要观点:

近年来城镇化水平提升的同时土地利用效率却不断下降城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。近年来,随着工业化和城镇化的快速推进,城镇土地低效、粗放利用的现象屡见不鲜,有的地区还相当严重,工业用地平均产出率远低于发达国家。国家土地督察系统在2011年例行督察中发现,43个城市918个项目存在土地闲置,涉及面积8.84万亩。一些地方土地闲置现象大量存在且难以得到有效处置。城镇低效用地一方面导致了资源的大量浪费,同时,建成的城市结构并不合理将带来的城市工商业的竞争力和城市居民的生活质量的下降。

制度上的复杂性导致我们需要用更大的政策创新来提高利用效率我国实行土地的社会主义公有制,分为全民所有制和集体所有制。即城市土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地中,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有。而国有土地中,又根据用途分为商业用地、住宅用地、工业用地等,不同用途的土地不可随意转换。

我国土地制度的复杂性导致在过去几十年“摊大饼”式的城市化进程中,国有土地和集体土地纠结在一起,形成了大大小小的城中村;工业升级和改造过程中,大量淘汰产业用地和“退二进三”用地也都没有得到很好的开发。所有制导致市场不能在土地配置中起基础性作用,同时,土地蕴含的丰厚利益使得所谓的国有表现出一种单位、企业所有的特征,各自追求小集体的利益而非全社会的利益最大化。这就要求我们的政府在摸清土地状况的基础上,制定合理的城市规划,创造性的整治和盘活闲置土地,提高其利用的强度,最大限度的发挥土地潜能。

投资建议:中国的土地制度有其特殊性,土地的要素市场化程度比较低,导致了大量的城镇闲置土地不能得到很好的开发利用。未来的城镇化在不断扩大城市土地面积的同时,亦不能放松对现有存量城镇土地的利用率的提升。

我们认为有望参与城市旧改的开发商和在城市中心区存在大量待改、待转换用途地块的企业有望从试点中获益。

风险提示:利益博弈将考验地方政府的决心,政策实施力度仍待观察。