PPP宝典系列之PPP概述与国际经验:初探PPP项目融资结构

PPP发展进入法制化阶段

PPP作为一种新型的基础设施投融资模式,伴随着中国投融资管理体制改革的推进而兴起。按照国家发改委的定义(发改投资[2014]2724号)PPP是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”;按照该定义,PPP具有合作的多样性和长期性等特征。随着PPP在我国的不断发展,2017年8月,国务院法制办将《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》向社会公开征求意见,这意味着中国PPP发展进入立法阶段,标志着PPP发展越过前期的探索期,进入法制化发展阶段。

PPP的项目流程推进

无论建设项目是核准制还是备案制,各级发改部门都是项目的立项管理单位。按照国务院对PPP模式的职能分工,各类型PPP项目先在发改委的平台入库,然后财政部负责具体实施。对于已入发改委PPP项目库的备选项目,财政部在完成“2报告+1方案”后,完成财政部PPP项目库的入库工作,并进入对社会资本的公开招标等择选阶段。

PPP项目融资结构特殊性

PPP项目与一般项目融资不同的根源在于,PPP项目有政府界入。不论是政府付费还是使用者付费,政府都与PPP项目有着较强的联系:项目可能由政府授权特许经营,可能存在着政府的资源配套,可能存在着政府的财政补贴,甚至可能存在着政府的直接出资,或者以上几种方式兼而有之。PPP项目融资存在的独特特征在于:1.PPP项目存在着不同程度的政府信用支持;2.长合同并非信用支持选项;3.风险的社会资本主承担原则。基于PPP项目的以上属性,金融机构界入PPP项目,参与PPP融资时,由于PPP在不同阶段的风险特征差异,金融机构在进行融资方案设计时,其风险管理必须遵循以下原则:1.降低项目风险暴露的原则;2.风险及时披露原则;3.现金流/资产的直接支持原则;4.明确第三方责任机制的原则。

PPP项目融资的国际经验

通过对英国、加拿大、澳大利亚以及美国的PPP发展情况的梳理,我们发现有如下经验直接借鉴:重视政府的参与,使得PPP项目法人的融资便利性提高,直接推动了PPP项目的进展;PPP投资的特点是长期性和非标准化,因此现有规范金融机构的投资受到很多限制,投资的深度和范围都受到诸多限制,因此需引入长期性专门投资资金;发挥政府引导基金的作用,政府只有设立资金才能解决具体问题;专用基金可以提供更好的激励,专注专业知识,促进公私伙伴关系;融资工具的流动性对项目融资有重要影响;多阶段的融资安排形式。