环保行业重大事件快评:PPP条例征求意见稿出台,为推广PPP模式提供根本的法律保障

PPP 统领性条例征求意见稿出台,改变“政出多门”局面,为推广PPP模式提供根本的法律保障。

自从2014 年以来, PPP 项目受到政府力推,得到快速发展,但相关的法律制度并不完善。目前PPP 领域规范性文件多为部门规章,由国家发改委、财政部会同其他相关部委出台,受部门职权限制,不少问题难以在部委层面解决,且两部门的管理权限划分也存在不明晰之处:如此前财政部研究起草了《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》,国家发改委牵头起草《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》。

关于管理机制:此次征求意见稿规定,国务院有关部门在各自的职责范围内,负责政府和社会资本合作的指导和监督; 政府和社会资本合作的综合性管理措施,由国务院有关部门共同制定;为加强国务院层面对政府和社会资本合作工作的统筹协调,在总结地方政府建立政府和社会资本合作工作协调机制经验的基础上,征求意见稿规定:国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制,及时协调解决政府和社会资本合作工作中的重大问题。

2016 年7月7日国务院常务会议明确要求加快政府和社会资本合作(PPP)立法工作进度,国务院2017 年立法工作计划将此项立法列为全面深化改革急需的项目。我们认为此次征求意见稿由国务院法制办牵头,发改委、财政部共同参与起草,标志着单一法案的立法工作加速推进,将为推广PPP 模式提供根本的法律保障。

制定PPP 模式项目指导目录,避免合作项目范围泛化,进一步规范PPP 项目,促进PPP 长期健康发展。

之前有地方政府把PPP 合作范围泛化,假借PPP 搞变相融资,政府回购、明股实债等问题突出,这既影响了PPP 模式的规范推广,也增加了地方政府的债务风险和隐患。此次为了加强规范引导,避免政府和社会资本合作模式泛化,征求意见稿明确规定了可以采用政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的条件:

① 政府负有提供责任;②需求长期稳定;③适宜由社会资本方承担;并规定国务院有关部门制定可以采用政府和社会资本合作模式的项目指导目录,并适时调整。

严格规范合作项目的实施,防范风险,进一步规范PPP 项目,促进PPP 长期健康发展。为了实现政府和社会资本方的风险共担,征求意见稿中指出政府不得承诺回购社会资本方本金,不得提供融资担保,不得承诺最低收益等,进一步规范PPP 项目,促进PPP 长期健康发展。

除法律、行政法规另有规定外,合作项目的期限一般不低于10 年,最长不超过30 年(第十六条);

合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失,不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保(第十八条)。

规范项目公司活动、股权转让及项目资产的用途,规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动(第十四条第二款);

合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途,禁止以上述资产为他人提供担保(第十九条);

社会资本方在合作项目建设期内不得转让其持有的项目公司股权,合作项目运营期内,在不影响公共服务提供的稳定性和持续性前提下,经政府实施机构报本级人民政府同意,社会资本方可以转让其持有的项目公司股权(第二十六条)。

规范合作项目协议的变更和提前终止:规定项目合作期限内不得随意变更合作项目协议内容,确需变更的应当由协议双方协商一致,并公示变更事由及内容,经本级人民政府批准后签订补充协议;变更内容涉及财政支出事项变动、价格调整的,应当先经相关部门审核同意并履行规定程序(第二十五条);出现合作项目协议约定的提前终止协议情形,或者因不可抗力导致合作项目协议无法继续履行、因社会资本方严重违约危害公共利益以及依法征收、征用合作项目财产的,可以提前终止合作项目协议(第二十七条第一款)。

规范项目资产的移交:规定合作项目期限届满按照约定需要进行项目资产移交的,政府实施机构应当根据法律、行政法规和合作项目协议约定,对设施、设备和其他财产的状况进行检查评估;因社会资本方原因致使设施、设备和其他财产的价值非正常减损或者使用寿命减少的,应当根据合作项目协议约定,相应扣减社会资本方的收益或者由社会资本方以其他方式补偿(第二十八条)

我们认为:①从今年出台的关于PPP 的系列政策来看, PPP 是国家鼓励资金进入的重要领域,长期看不会出现流动性缺乏的问题; ②结合国信宏观固收小组的判断,目前利率水平已经处于相对高位,未来预期将会逐渐改善; ③上市公司PPP 订单增速快,上市公司业绩兑现确定性仍较强;④上市公司订单优质,入库率高,行业规范有利于订单进一步集中。

相比于其他公司,上市公司的融资渠道更多,融资成本较低。PPP 项目的立法和规范会使项目落定和获取,会更向着融资能力强、综合技术水平高(利润率高)龙头集中。我们维持此前观点,今年仍是PPP 业绩兑现大年,推荐龙头:北控水务、碧水源、东方园林、中金环境。