新一轮财税改革要点梳理:改革强重音,地方政府将不能再任性

问题:预算软约束,税制不完善,中央与地方权责不清。

预算软约束导致地方政府无序举债,偿债压力突出;中央与地方事权与财力不匹配,地方支出压力较大;地方主体税种缺乏,土地财政引发多重问题。

全口径财政包括四部分:一般公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金,占比结构:60%:24%:1%:15%。

全口径财政收入(或支出)占GDP 的比重接近40%。一般公共财政收入主要是税收,中央与地方基本平分,而支出以地方为主。政府性基金收入与支出集中于地方政府,主体是土地出让金。

顶层设计:新预算法为财税改革“立宪”。

预算法是财政收支运行的核心依据,规制政府预决算的编制、审查、批准、监督,以及预算的执行和调整。新预算法“亮点”:1)政府的全面预算,涵盖五级层次、做到四类统贯,特别明确了支出预算的细化程度;2)赋予地方政府举债权,并对相关程序和管控方式做了说明。

落实新预算法的重要前提是对存量债务进行清理、甄别归类。

地方政府债务清理与地方融资平台清理是一枚硬币的两面。融资平台“出路”:1)政府公益性建设所必须的,归属于政府;2)能形成一定收益,私人资本愿意参与的,PPP 化;3)对于无效、冗余平台将“关停并转”。相应地,存量债务处理方法:1)纳入预算的(一般债务和专项债务),发行政府债券置换;2)未纳入预算的,通过注入优质资产,提高项目盈利能力来还债;3)必要时处置政府资产还债。

2015 是财税改革步入基层落实和实践的关键年份。

地方政府投资向“公益性”领域聚焦,融资通过“发债”,这意味政府行为半径的收缩,收益性项目将PPP 化,这种变换对基建投资会产生影响,程度依赖于私人资本的参与意愿和投资规模。对于那些未纳入和不再纳入政府债务范围的存量和新增债务,意味着“刚兑”的取消、走向市场化,风险溢价将会上升。