《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》点评:土地流转紧锣密鼓备战2015

事件:新华网北京11月20日电近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

点评:

土地流转备战一年后再次发力。去年底中央经济工作会议对土地流转高调推动之后,一号文件对土地流转进行了降温和调整。时隔一年之后,土地流转战役再次打响。相对于十八届三中全会决议,一号文件的内容已经悄然发生变化,趋于理性和实际。首先,土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿,土地流转的对象也增加了“有条件的农户”,不再提公开市场转让,显然对此前的土地流转大跃进踩了刹车;其次,三中全会鼓励工商资本下乡务农的精神,到一号文件中已变得谨慎,不仅没有了鼓励,而且多有限定。最后,一号文件中不再有三中全会决议中的“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”一句,而是强调“立足国情农情”、“坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展,传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成”。一号文件这些变化,显然是对此前激进土地流转的理性修正,也是对社会巨大争议的重视。

突出三权分置及农业混合所有制经济。相比过去的农村土地制度,《意见》着眼于通过“三权分置”,形成土地经营权流转的格局。通过土地有序流转,形成适度规模经营,从而改变过去每家每户“一亩三分地”的局面,提高种地的比较效益。对于“规模经营”《意见》作出明确界定,对土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10-15倍、约100亩左右的,给予重点扶持。意见提出鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务,带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业,开发农村“四荒”资源发展多种经营。支持农业企业与农户、农民合作社建立紧密的利益联结机制,实现合理分工、互利共赢。支持经济发达地区通过农业示范园区引导各类经营主体共同出资、相互持股,发展多种形式的农业混合所有制经济。这标志着混合所有制概念开始成为农业改革的方针。

全方位服务新型农业主体。鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目,新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜。加快建立财政项目资金直接投向符合条件的合作社、财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。各省(自治区、直辖市)根据实际情况,在年度建设用地指标中可单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施,并按规定减免相关税费。综合运用货币和财税政策工具,引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制,创新金融产品和服务,加大信贷支持力度,分散规模经营风险。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式,拓宽融资渠道。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务,鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。落实和完善相关税收优惠政策,支持农民合作社发展农产品加工流通。

加强了对土地流转过程监管和防范意识。意见提出对工商资本进入农业要建立资格审查、项目审定、风险保障金制度,用以约束工商资本。对工商企业长期大面积租赁农户承包地要明确上限控制。在土地流转层面,意见提出土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择,应由承包农户自主决定,流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。没有农户的书面委托,农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地,更不能以少数服从多数的名义,将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受,谋取私利。严禁通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转。在土地流转用途管制方面,意见也禁止“以租代征”非农建设和耕地“非农化”等破坏耕地保护制度以及存在农村生态的行为。

营造改革环境,明确时间表和路线图。《意见》指出,要抓紧抓实承包地确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题﹔要完善承包合同,健全登记簿,颁发权属证书,强化土地承包经营权物权保护。用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。组织上坚持分级负责,强化县乡两级的责任,建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制;科学制定工作方案,明确时间表和路线图,确保工作质量。有关部门要加强调查研究,有针对性地提出操作性政策建议和具体工作指导意见。资金保障上,土地承包经营权确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算,中央财政给予补助。

借鉴基层经验改革过河。截至2014年6月底,全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩,占家庭承包耕地总面积的28.8%,比2008年底提高20个百分点。各地在土地流转中积累了丰富的经验和教训。意见中在创新土地流转形式部分,提出鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。表明政策开始关注农民最为关注的问题。在其它部分,意见也提出充分调动农民农民的积极性,依靠民主协商,自主解决矛盾纠纷。我们认为只有真正体现农民的利益,真正做到不瞎指挥,站在农民的角度而不只是工商企业的角度,土地流转才可能推进下去。

投资评级:《意见》吹响了土地流转大力推进的号角,但未来仍然可能存在很多新的问题和困难。无论是对土地流转必要性的认识还是对我国农业前景和农民生计和收入的影响、甚至是诸多原则和保障能否在执行过程中不流于形式,都存在很大的争议和变数。我们判断未来中国土地流转实践将在摸索中反思、在反思中行进。农垦改革,土地流转仍将刺激相关板块。维持行业“看好”评级。

风险因素:土地流转牵一发而动全身,在涉及国家根基稳定的问题上稍有不慎就可能酿成难以挽回的局面。因此必须充分认识到其中蕴含的风险。