2026年财政展望：保持必要强度，优化支出方向

（以下内容从中国银河《2026年财政展望：保持必要强度，优化支出方向》研报附件原文摘录）
摘要：
核心观点：中央经济工作会议指出，要继续实施更加积极的财政政策。全国财政工作会议对2026年财政政策进行了进一步部署。当前，国内经济底层逻辑正在从土地财政全面转向因地制宜发展新质生产力，这个过程中财政政策的重要性愈发显现。从2023年内增发国债到2024年发行超长期特别国债再到2025年提高狭义赤字率，财政政策在新旧动能转换过程中发挥了重要作用。展望2026年，我们认为财政政策呈现以下特征：一是扩大支出盘子，保持必要支出强度，预计广义赤字率与2025年基本持平；二是优化支出方向，尤其加大对于内需和科技的支持力度，灵活运用超长期特别国债和财政贴息等工具；三是财政靠前发力，保持“早发快用”节奏，力争“十五五”元年取得良好开局。
一、历年财政工作目标和重点工作排序
2025年12月底召开的全国财政工作会议进一步落实了财政政策的基调，对2026年财政的工作目标和重点工作安排体现了政策的连续性、稳定性。一条主线：“稳增长提质效防风险”协同推进。一是保持政策发力强度。通过扩大财政支出、调整赤字率、优化债券工具等，支撑经济回稳。二是精准投放资金。聚焦内需、产业、民生等重点领域，强化资金效能与政策协同。三是兜牢基层“三保”底线，化解重点领域风险，增强财政可持续性。重点工作排序：战略优先级持续聚焦。一是内需的地位进一步凸显。继2025年“支持扩大国内需求”升至重点工作任务首位，2026年更上升为“坚持内需主导”的战略高度，凸显逆周期和跨周期调节的核心抓手地位。二是科技创新“融入”产业体系。2024年“现代化产业体系”与“科教兴国战略”单列，2026年将“科技创新”嵌入到“产业创新”，体现“以科技创新引领产业发展”的融合思路。三是民生保障持续强化。2026年工作目标中明确“促进居民就业增收”，与中央经济工作会议“不断增进民生福祉”导向高度一致。四是工作数量精简。从2024年8项压缩至2025-2026年6项，体现了政策从“面面俱到”到“抓主要矛盾”的战略聚焦。
二、确保必要支出力度，保持政策连续性稳定性
从赤字率、债务规模来看：2026年狭义赤字率或在4.0%左右，对应狭义赤字规模5.9万亿元左右，其中普通国债5万亿左右，地方一般债9000亿左右；专项债扩容、扩围基础上，明年专项债额度有望提升至4.8至5万亿元左右；超长期特别国债明年发行规模或增至1.5万亿元左右，其中设备更新1500亿，消费品以旧换新2500亿，国家创业投资引导基金1000亿，两重1万亿；特别国债补充商业银行一级资本总规模或在2000亿元左右。以上合计预算内财政赤字规模大致在12.5万亿左右，对应广义赤字率8.5%左右。此外，此前安排的3年6万亿化债额度中，2026年最后2万亿化债有望提速发行，后续不排除增加化债额度的可能性，其他广义财政政策工具或包括2025年新设立的新型政策性金融工具有可能续做（约2000-3000亿）、PSL（约5000亿）等。
三、“两重、两新”仍是抓手，支出结构优化
坚持内需主导，“两重、两新”仍是重要抓手。预计2026年“两重、两新”资金规模或在1.4万亿左右。12月30日发改委和财政部印发2026年“两新”政策文件，31日发改委发布会介绍，近日发改委抓紧组织下达2026年提前批“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划，体现“两重、两新”仍是扩大内需的重要抓手，政策方向并未发生变化，政策保持连续性与稳定性。
加大对新质生产力、人的全面发展等重点领域投入。2025年国家安排财政资金1000亿元用于育儿补贴，200亿元用于免除学前教育，未来推动更多资金资源对新质生产力、人的全面发展等重点领域投入这一政策导向将会延续强化。一方面，以“投资于人”加速人力资本积累是培育壮大新质生产力的核心关键路径。从国际对比视角来看，目前我国人力资本积累仍存在显著的提升空间，加大对人力资本培育的投资，有助于将人口红利转化为人力资本红利，助力新质生产力培育，推动经济增长换挡提速。另一方面，我国一直以来对民生和人的全面发展相关领域投入不足，加大对教育、医疗、养老等的投资，是保障和改善民生、实现共同富裕的内在要求，也是实现高质量发展的战略之举。
四、专项债进度前置，用途优化
专项债发行进度可能进一步前置。2025年初新增4.4万亿地方专项债规模（2024年为3.9万亿），10月底地方政府债务结存限额中新增了2000亿元专项债券额度，2026年专项债在扩容、扩围基础上，额度有望提升至4.8至5万亿元左右。发行节奏上可能进一步前置，可能呈现以下情形：（1）项目储备明显提前，与2025年申报相比，2026年专项债券申报提前了2个月，充分体现了“早储备、早申报、早见效”的政策导向；（2）一季度可能出现高峰，提前批额度大概率在2026年一季度集中发行，形成全年首个发行高峰，确保基建投资早开工、早见效。根据企业预警通数据，2026年1月地方债计划发行9604亿元，其中新增专项债发行2214亿元，再融资专项债发行3632亿元，合计5846亿元；（3）持续支持化债。提前下达额度除支持项目建设外，还将继续用于化解存量隐性债务和解决政府拖欠账款。2025年计划发行8000亿元特殊新增专项债用于化债，但实际发行近1.37万亿元，增发部分用于解决政府拖欠账款等问题，化债资金主要集中在3季度，2026年持续支持化债的债券资金有望进一步前置。
项目投向和用作资本金比例，或是专项债用途优化的主要方向。从项目投向来看：25年和24年比，投向市政和产业园区比例从32.1%降至17.2%；24年未发行土储专项债，25年发行规模4802亿元，占专项债比例达10.5%；民生服务领域比例从2.3%升高至5.5%；25年还首次投向政府投资基金。2026年专项债投向上仍有较大优化空间，收购闲置土地的土储债有望加码发行，此外作为“十五五”开局之年，投向上更多向重点项目倾斜，包括民生、物流枢纽等方向。从用作资本金比例来看：25年专项债可用作项目资本金的领域从原来的17个行业增加到22个，可用作项目资本金的专项债规模上限由25%提高至30%。25年专项债用作项目资本金规模2982亿元，这占当年用于项目建设的专项债资金比重约9.3%，显著低于最高30%的比例，2026年专项债用作项目资本金规模仍有较大提升空间。
五、保持合理宏观税负，增强地方自主财力
宏观税负水平下行制约财政可持续性。从“十五五”规划建议提出，要“保持合理的宏观税负水平”。从数据上看，2024年小口径宏观税负（税收占GDP比重）为12.97%，全口径宏观税负（四本账总和/GDP）为28.35%，较2013年分别下降5.3和6.7个百分点。2025年前三季度税收增速（0.7%）远低于GDP增速（5.2%），预计2025年宏观税负较上年仍将小幅下行。保持合理宏观税负，一是要退出或调整非必要减税降费政策，同时加强税收征管，防止无限期延续削弱财政能力；二是规范税收优惠、财政补贴政策，严格执行公平竞争审查，消除区域税制壁垒，助力全国统一大市场建设。
增强地方自主可用财力的抓手之一在于健全地方税体系。2026年财政的一个重点目标是要增强地方自主可用财力，一方面是提高转移支付资金效能，另一方面就是健全地方税收体系。中央经济工作会议提出要“健全地方税体系”，标志着2026年将加快地方税体系改革的落地。2026年改革重点或聚焦于以下两个方面：（1）消费税改革有望加快推进。消费税征收环节后移并下放地方，有利于培育地方稳定财源，引导地方从“重投资”转向“促消费”，增强地方政府自主财力。（2）合并地方附加税。将“教育费附加”等行政收费转为税收，将为地方税体系补充稳定的收入来源，强化地方政府的财政自主权。2026年相关改革或进入雏形落地、框架搭建的起步期。
风险提示：国内经济复苏不及预期风险；国内政策落实不及预期风险；房地产市场大幅走弱的风险