2025年中央经济工作会议解读：聚势赋能开新局

（以下内容从西南证券《2025年中央经济工作会议解读：聚势赋能开新局》研报附件原文摘录）
点评
2025年12月10日至11日，中央经济工作会议在北京举行，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话，部署2026年经济工作，提出了五个“必须”，从“以进促稳”转为“提质增效”，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，持续扩大内需、优化供给，做优增量、盘活存量，并强调了政策“协同性”以及预期管理等。重点任务方向与去年一致的是，提振消费仍在首位提及，与2024年中央经济工作会议的通稿相比，“城乡融合”与“区域联动”都归属在“坚持协调发展”里，使得总的任务方向比去年减少了1个，且顺序上也有变化，重点领域风险放在最后提及，体现出2026年工作重点的适应性调整。以下我们就经济增速、财政货币政策导向、扩大内需、新动能、绿色转型以及民生保障中涉及的相关信息进行解读。
经济增长提质增效，逆周期和跨周期调节力度加大。会议指出我国经济发展面临的“外部环境变化影响加深”，与去年相比，表述中并未强调“不利”影响，说明外部环境的压力和不确定性虽依然存在，但负面冲击力有所下降。而国内“供强需弱”的问题“大多是发展中、转型中的问题，经过努力是可以解决的”。政策定调上，会议指出“明年经济工作要坚持稳中求进、提质增效，发挥存量政策和增量政策集成效应，加大逆周期和跨周期调节力度，提升宏观经济治理效能”，延用了此前政治局会议的表述，在今年“以进促稳”的基础上，2026年经济增长将深入推进质量与效能，运用好存量和增量政策的集成效应，强化“逆周期”与“跨周期”的适时调控。从经济数据看，今年前三季度5.2%的实际增速，为全年实现5%的目标奠定了坚实基础。2026年作为“十五五”开局之年，宏观政策持续加力、协同发力，经济回稳向好的趋势有望延续。预计经济实际增长率或为4.9%左右，GDP平减指数降幅收敛，推动名义GDP增速回升至4.2%左右。从结构看，基建和制造业投资有望在政策支持下稳步回升，房地产对经济的拖累或逐步减弱。政策层面将把提振消费、扩大内需放在更优先位置，居民消费有望持续改善。外需虽仍具不确定性，但预计将保持韧性，与内需改善共同支撑经济平稳运行。
财政政策保持必要强度，优化支出结构与补贴政策。会议提出“要继续实施更加积极的财政政策”与去年经济工作会议的表述一致，具体举措方面包括“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，优化财政支出结构，规范税收优惠、财政补贴政策”，赤字率方面，2025年政策要求“提高财政赤字率”，预算赤字率安排在4%左右，而2026年强调“保持必要的财政赤字”，与经济增长和整体发展环境的适配性更加灵活，我们预计2026年预算赤字率或在4.1%-4.2%左右；税收方面，在“保持合理的宏观税负水平”之下，2026年税收政策将着力优化税制结构，强化对收入分配的调节功能，逐步提高直接税比重，并加强对财产性所得的税收征管；财政支出方面，将优化实施“两重”项目，优化地方政府专项债券用途管理，重点支持党中央、国务院确定的重大战略、重点项目，化债、土地储备、新能源、新基建等有望成为重要支持方向。同时，通过优化财政补贴、贷款贴息等方式，进一步扩大内需、提振信心。
货币政策延续“适度宽松”，维持支持性立场。货币政策延续了去年中央经济
工作会议“适度宽松”的表述，意味着货币政策仍将维持支持性的立场，灵活高效地运用降准降息等政策工具，保持流动性充裕。节奏上我们认为，货币政策可能将在年中视情况而定，平衡“逆周期”和“跨周期”的需要。总量工具方面，降准的基础货币投放的功能在一定程度上虽被“新工具”替代，但明年上半年仍有小幅降准的可能性，利率方面，考虑到明年通胀缺口有望转正，以及银行净息差偏低等问题，除非经济基本面出现超预期冲击，目前来看，降息幅度或有限。预计降准、降息幅度分别为25bp、10bp左右。结构性工具方面，货币政策将继续加力精准滴灌“扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”，重点或在于落实存续的工具。此外，会议还提到“畅通货币政策传导机制”，此前央行也在第三季度货币政策报告中强调要“保持合理的利率比价关系”，关键在于理顺政策利率、市场利率、存贷款利率以及债券收益率等关键环节的联动机制，使得存量政策最大限度地发挥其效用。
内需主导强大国内市场，推动投资止跌回稳。2026年重点任务之一的“内需主导”包含消费需求与投资需求两个方面。消费需求方面，“扩大优质商品和服务供给”与“十五五”规划建议提法一致，以供给创造需求，激发消费的新增量；与去年不同的是，2026年“两新”政策的重点将在结构优化方面。近期“以旧换新”政策对商品消费的推升作用在边际减弱，1-10月，“补贴类”（家电、汽车和通讯器材）商品零售额同比增速6.8%，较上半年的10.6%有所回落。因此，2026年“两新”政策重心或更聚焦居民日常生活场景，例如餐饮、家政、美容、美发、加油等高频消费领域。“清理消费领域不合理限制措施”，除了汽车限购限行、住房限购限贷等政策可能将迎来优化调整外，服务消费领域的限制性措施也有望继续减少，丰富服务供给；投资需求方面，会议明确指出要“推动投资止跌回稳”，2025年1-10月全国固定资产投资同比下降1.7%，明年将通过增加中央预算内投资、新型政策性金融工具以及激发民间投资活力等方式促进投资端企稳回升。2026年政府投资将持续发力，有助于充分释放有效投资潜力。“两重”项目也将优化实施，2025年“两重”支持1459个项目，涉及长江流域生态修复、长江沿线重大交通基础设施、西部陆海新通道等领域，2026年“两重”项目审核将更加注重创新要素投入、无形资产投资，引导更多民间资本参与，放大“两重”建设效应。
以人才促创新，服务业扩能提质。此次在科技创新领域中，强调了建设“国际科技创新中心”以及“制定一体推进教育科技人才发展方案”，体现了从“投资于物”向“投资于人”的战略转变。这一举措有助于提升我国基础研究和原始创新能力，为高质量发展谋长远之计。目前中央确定了北京、上海、粤港澳大湾区3家国际科技创新中心，另一类是区域科技创新中心，目前包括成渝地区、西安、武汉。此外，会议还明确了“企业创新主体地位”，确保创新成果能快速转化为生产力，“完善的知识产权保护制度”将确保企业投入能获得应有回报。此次会议新增提出“制定服务业扩能提质行动方案”，2024年我国服务业增加值占GDP比重达到56.7%，比2012年提升11.2个百分点，其中现代服务业发展加速，2019-2023年，规模以上高技术服务业、科技服务业、服务业战略性新兴产业企业营业收入年均分别增长12.9%、12.3%和12.0%。推动服务业高质量发展，有利于激发更大的市场潜力。此外，本次会议还新增提出“创新科技金融服务”，通过金融创新，为科技创新提供融资支持和服务保障，推动科技、产业、金融的良性循环。其中，既包括银行信贷、资本市场融资等传统融资方式，也涵盖了创业投资、科技保险、金融科技等领域，2025年5月科技部、中国人民银行等七部门提出了15项具体政策措施，为科技创新提供全生命周期、全链条的金融服务。
推动实现“双碳”目标，培育低碳增长引擎。“十五五”时期是如期实现碳达峰目标的关键攻坚期。相比去年强调“降碳、减污、扩绿、增长”协同推进的表述，本次会议进一步强化了“双碳”目标的引领作用，并着重提出“制定能源强国建设规划纲要”，提升了能源体系在国家战略中的纲领性地位。在制度体系方面，我国将在现有“1+6”基础规范体系上进一步完善电力规则体系，构建形成覆盖中长期、现货、辅助服务及绿电绿证等多市场的“1+N”全面规则体系，促进各类市场协同衔接。同时，绿色电力交易机制将持续完善，积极引导社会绿色消费，支撑低碳循环经济体系建设。碳市场建设方面，我国已明确到2027年基本实现工业领域重点排放行业全覆盖，并全面纳入自愿减排市场主要领域的目标。自2021年7月启动至2025年11月初，全国碳市场已累计成交约7.81亿吨，成交额约523.87亿元，市场活跃度稳步提升。此外，会议在应对气候变化与自然灾害防治方面提出了更具体的要求，强调“加强气象监测预报预警体系建设，加紧补齐北方地区防洪排涝抗灾基础设施短板”，进一步细化并强化了极端天气应对能力建设。在政策与市场机制的双重驱动下，中国绿色低碳转型进程有望全面提速。
坚持民生为大，提高城乡融合发展韧性。会议明确提出“实施稳岗扩容提质行动”，通过对高校毕业生、农民工等重点群体的就业支持稳定基本盘。在医疗健康领域，会议提出的具体举措包括：“优化药品集中采购，深化医保支付方式改革”，并“实施康复护理扩容提升工程，推行长期护理保险制度”，致力于降低民众医疗负担，同时构建完善的健康保障体系。在城乡发展方面，会议强调“统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴”，凸显出县域经济作为城乡融合关键抓手的重要地位。数据显示，全国“千亿县”数量已从2013年的9个增长至2023年的59个，截至2024年，县域经济总量达54万亿元，占全国GDP比重近40%，显示出其拉动内需与产业升级的巨大潜力。巩固脱贫攻坚成果方面，会议指出要“把常态化帮扶纳入乡村振兴战略统筹实施”。统计局数据显示，2024年高低收入户的人均可支配收入差额为89266元，较2019年有所扩大，2026年我国将进一步加强低收入群体动态监测与帮扶机制，守牢不发生规模性返贫致贫底线。
风险提示：海外经济波动超预期，地缘政治变化。