三中全会改革前瞻系列：完善增值税的两大主线

（以下内容从中国银河《三中全会改革前瞻系列：完善增值税的两大主线》研报附件原文摘录）
2024年初预算草案中关于财税体制改革的表述为“推动消费税改革，完善增值税制度”。在上篇报告《消费税改革的战略深意》中我们详细分析了消费税改革的内涵，相较消费税改革而言，增值税经过三十多年改革税制已相对成熟，现阶段的首要任务在于稳定税负。我们认为，当前完善增值税税制有两大主线：其一，进一步完善“留抵退税”长效机制，在保持税收中性，改善企业现金流的基础上要从制度上解决地方政府间和各级政府间的收支义务不匹配问题。其二，未来进一步“兼并税档”首先需要建立在稳定税负的基础上，结合直接税改革进度“渐进式”推进。
历次增值税改革均是适配经济发展方式的重要措施
我国增值税改革先后经历过四个重要的历史阶段：一是1994年至2003年期间的增值税初步建立阶段，配合社会主义市场经济体制建设，解决了不同环节的重复纳税问题；二是2004年至2011年期间的增值税消费型转型阶段，此次改革在加入WTO后大幅了促进企业固定资产投资和技术引进；三是2012年至2016年期间的“营改增”改革阶段，配合现代产业发展，解决了不同产业间重复纳税问题，推动了第二产业升级和第三产业加速发展；四是2017年至今的增值税深化完善阶段，配合经济新常态和高质量发展主题，通过税档简并和留抵退税，完善了税制中性、减轻了税负。
增值税税制完善的主线在于“留抵退税”和“兼并税档”
我们认为目前增值税改革仍处于2017年以来的持续深化完善阶段。增值税经过四十多年的改革发展，现行税制已基本成熟定型，近年也已经在推动立法，目前中央和地方分成比例基本稳定在“5:5”，根据国发〔2019〕21号文中对增值税改革的总体要求，央地间分成比例预计短期内将保持不变。而目前的主要焦点在于：未来如何建立“留抵退税”长效机制，以及是否会进一步“兼并税档”？
为何以及如何完善增值税留抵退税机制？
增值税之所以能够成为我国第一大税种，主要是其具备税负可转嫁的“税收中性”属性，对于企业生产销售及投资行为的扭曲效应较小，因此税基极为广泛，几乎覆盖了我国各个行业的生产、加工和销售环节。但过去以来因企业经营的季节性、周期性因素或短期经营困难导致的“待抵扣进项税额”堆积，会在一定程度上占用企业当期现金流，继而会降低税负可转嫁的“中性”属性，影响企业投资生产行为。
因此“留抵退税”便逐步成为强化税种中性的补充手段之一。“留抵退税”既对于企业“待抵扣进项税”在期末退税，以增加企业现金流，同时促进企业设备更新和技术改造的积极性，这对于经济高质量发展下的制造业转型升级尤为关键。为此，我国自2018年便逐步试点、扩大增值税留抵退税范围，并在疫情期间为缓解企业现金流紧张，对往年留抵实施了大规模一次性退税，作用显著。
但“生产地原则”下的留抵退税，或加剧了地方间财力失衡和招商引资竞争。由于增值税在全国范围内流转，且纳税以“生产地原则”征管，一旦抵扣链条中涉及到跨区域流转交易，便会形成地方政府之间的税收收入和退税义务的不匹配，即销项税的当期收入归属于上游生产地政府，而退税义务却在消费地政府，这使得消费地政府实际上变相补贴了生产地政府。生产地征税原则也是导致过去地方政府间通过税收优惠和土地财政进行招商引资竞争，以扩大产能和税基的原因之一。
如何解决以上问题是完善增值税税制的重要一环。基于目前我国加快发展新质生产力和产业转型升级的战略需求，总体上而言仍需要保持对地方政府实施产业转型的激励机制，生产地征税原则短期内或不具备改革条件。以此，解决以上问题：一是需要规范、清理地方税收优惠政策，加快增值税立法，避免地方政府通过税收优惠方式进行的产能扩张和宏观税负的降低。二是健全和明晰留抵退税政策下中央和地方之间，以及省、市、县三级之间的收入分担机制，保障留抵退税政策的公平性和可持续性。
今年增值税“三审”草案是否会进一步简并税档？
与增值税税收机制对经济发展方式和地方财力的影响相比，增值税进一步“简并税档”的方向相对清晰：即需要结合宏观税负水平和直接税体系“渐进式”推动。
当前增值税还需要发挥稳定宏观税负的关键职能。虽然“简并税档”是国际间接税改革的趋势，但宏观税负的稳定增长更是各国经济发展所需要的客观规律。横向比较来看，各国宏观税负水平与人均GDP基本呈同向增长，这主要是伴随经济发展，对于产业转型和贫富差距问题，均需要通过财政的二次分配进行调节，而这有赖于稳定的财政收入保障。目前来看，我国宏观税负水平在国际范围内已经处于较低水平。且纵向比较来看，2023年我国税收口径的宏观税负已降至14.37%，与2001年刚刚加入WTO时的税负水平相当，财政参与宏观调控能力受到影响。
因此，就在现阶段而言，需要保持稳定的宏观税负以加强中央在经济转型过程中的结构调节和收入调节能力。而增值税作为我国现行主体税种，与其他税种改革的 “导向意义大于收入意义”不同，其更需要发挥的是稳定税负的收入职能。
在直接税改革推进放缓基础下，增值税“并档”需审时度势。过去以来对于增值税进一步并档、降税的政策背景主要来自于“扩大直接税、降低间接税比重”的改革趋势，这在长期来看有助于更好实现以公平性为原则的收入分配调节，但改革也需审时度势。例如前期在多地试点并准备推行的房产税，由于房地产供需关系的重大调整，短期来看已经不具备出台的基础。在这一大的税制背景下，增值税作为税基最广、规模最大的“定海神针”，在短期内的改革也应适度减速。
风险提示
1.政策落实不及预期的风险
2.测算方法与实际误差的风险
3.国内经济恢复不及预期的风险