土地管理存在利用规划未因地制宜,户籍和土地制度城乡二元化的问题。截止2019年,东部地区的GDP总量超过其余地区的总和,但建设土地规划面积仅为其余地区的一半。地方政府的财政收入与土地出让情况挂钩,发展不均衡但规划均衡造成区域间不同性质土地供地结构失衡。东部地区供地工业>住宅,非东部地区供地住宅>工业。由于户籍和土地城乡二元化管理,已落户城市的农民集体土地因不可流转而闲置,而未落户城市但在城市打工的农民对土地资源形成农村和城市的双重占用。
土地要素改革不断推进。1)集体经营性建设用地入市从2015年试点到2020年全面推开,宅基地改革从2017年试点到2020年扩大试点范围。2)农转建审批权限从2004年局限在国务院和省级政府到2020年首次下放权限至省级政府,并且对永久农田转建设土地审批权限下放至8个试点省份。3)耕地跨省占用补充自2017年对部分省份允许到2018年全国范围允许;建设用地节余指标自2018年允许“三区三州”跨省域调出,2020年建议全国推行。
各项改革的目的和障碍。1)农村集体经营性建设土地入市核心目的是保障农民土地财产的增值性,并且提高其产出水平。改革的目的虽部分达到但推进进度缓慢,障碍在于地方政府的参与积极性较低。2)跨省占补平衡和增减挂钩、土地审批放权地方的目的是推进城市化进程,但障碍为市场化机制不足和农民利益未得到保障。首先,交易由政府统筹管理,交易价格固定。其次,建设用地指标的流出省份仅局限在“三区三州”。最后,农民未享受土地的增值利益。
未来改革的方向。1)正视经济发展的区域不均衡性,扩大跨省域建设土地节余指标流转范围。2)建立集体建设土地指标的二级交易平台。3)解决集体建设土地流转收益在地方政府和农民之间的分配问题。4)全面放开户籍制度。
土地要素改革预计带来约40万亿以上政策红利。土地要素改革其中集体经营性建设用地入市重于集体建设土地的价值实现,提高集体农民的收入水平和消费能力,以此扩大内需,并且缓解城乡二元化问题。我们预计将为农民带来约10万亿元的创收,由此带来发达区域的消费和房地产销售市场改善。跨省域建设用地增减挂钩(宅基地退出)重在一方面协调区域性土地供需矛盾,另一方面协助贫困地区提高城市化率。我们预计将为地方政府带来约33万亿的土地出让收入,为补偿农民(货币或安置房),当地的房地产投资和基础设施投资将得到拉动。
风险提示:改革推进受阻;外需和全球化贸易环境恶化
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