财政政策系列报告之五:财政缺口靠什么弥补?

2019年公共预算收入增长5%的目标实现难度较大,收支缺口可能达2万亿左右,需要通过多个渠道弥补收支缺口。今年前2月份国有土地出让权收入增速降至-5.3%,政府性基金大幅调入公共预算的空间降低,而公共财政对社保基金的补贴不降反增,预计国有资本经营收入上缴金额增加,比如通过增加特定的金融机构和央企上缴利润进入国库。预计2019年中央财政额外筹集的资金在0.6万亿以上,全国各省可调用稳定调节基金和上年公共预算收入结转结余规模约0.8万亿。

2016年地方财政的“除国库集中支付结余外结转结余资金”余额为0.93万亿,考虑到2018年对该部分资金可能使用较多,我们对此部分的2019年调用规模保守估计在0.4万亿。剩下的缺口可能会通过地方财政进一步盘活财政存量资金、调入部分政府性基金收入、加强财政暂付款暂存款管理、适度加大地方国企利润上缴比例等渠道来实现。如果今年财政挖潜存量资金的决心很大,公共财政支出目标应该不会偏离太远。

今年财政支出重点在于促进供给侧结构性改革,打好三大攻坚战以及发挥基建托底经济作用。财政对脱贫和污染防治的支持继续加大,从2019年披露财政预算支出去向的地方政府报告来看,若干省份在节能环保、交运等领域支出仍保持较高增速。话虽如此,历史上确实存在财政实际支出不及预期的情形如2014年,从2014年各类财政支出的预算完成度来看,承压的领域有科技、节能环保、医疗卫生、交通运输和社保等。