宏观专题报告:财政分析手册进阶,基金预算篇

作为我国财政收支体系的重要组成部分,政府性基金已经成为除税收外的第二大收入来源。本文从概念和性质出发,旨在深入解析政府性基金的概念结构、资金来源、预算管理、资金运用等问题,以供投资者参考。

政府性基金是政府为支持公共基础设施建设和公共事业发展向公民法人征收并且具有专项用途的财政资金。相比于税收的固定性、强制性和无偿性,基金具有专项性、特定性、有偿性,不仅可以更加公平地分摊公共服务成本,而且能为特定公共基础设施建设和公共事业发展提供稳定的资金来源。

在2017年全国政府性基金决算表中,纳入政府性基金预算统计的科目共有26个,按照支出功能可划分为科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业等11种类型。地方政府性基金收入是全国基金收入的主体,相比于中央,地方财政对于基金收入的依赖度更高。分项中规模最大的是土地出让金收入。近年来,我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。从2017年决算数据看,政府性基金收支盈余成为预算内积极财政的重要支撑。

土地财政是土地制度变革和财税体制调整的共同产物。我们分别测算了狭义、中等和广义三种口径的土地财政,发现广义土地财政膨胀速度较快,相对于公共财政收入的比重在2009年不足80%,而到2017年已经超过160%。土地出让收支采用“收付实现制”。土地出让合同价款按照分期缴付方式,具体安排因地而异。土地出让收入缴入国库后,需要按规定比例计提国有土地收益基金和农业土地开发资金,缴纳新增建设用地土地有偿使用费,按规定计提住房保障建设资金、农田水利建设资金、教育资金、土地出让业务费、被征地农民保障资金等。

现行土地出让收入为“毛收入”,因此土地出让支出中成本性支出占80%,非成本性支出仅为20%。从支出细分结构看基建相关支出约占37.3%,2017年约为2.2万亿元,占当年基建投资的12.7%。预计18年土地出让支出中基建相关支出规模将达3万亿元,在基建投资失速下滑背景下,成为基建资金缺口的重要补充。

风险提示:土地出让金收入大幅下滑;地方融资平台债务风险攀升。