财政政策系列报告之一:下半年财政还有多大空间?

7月23日,国务院常务会议指出“积极的财政政策要更加积极,引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求”。短期财政空间主要包括预算内财政和预算外财政,前者空间有限,后者空间更大。

预算内财政扩张空间有限。预算内财政主要包括一般公共预算和政府性基金预算。首先,今年上半年地方政府专项债发行较慢,下半年存在一定空间,但年初预算要求发行8300亿一般债,1.35万亿专项债是既定的预算,突破原有规模较难,只是发行进度加快。其次,“更积极”的空间可能来源于地方政府债务限额和余额之差,18年差额约为2.3万亿,这对于“稳增长”和平抑地方政府隐性债务风险具有较大的作用,但是差额较大的主要是北京、上海、广东、浙江、江苏等财政需求并不多的区域。第三,地方政府一般公共预算内结转结余资金已经枯竭,但18年以来政府性基金收入快速增长,1-6月收支结余约3000亿,未来或可调入一般公共预算收入,增加赤字支撑预算内支出。第四,与2017年相比,狭义赤字和中义财政赤字下半年在扩展进度上将加快,但规模有限。第五,减税促进研发和创新,但整体的减税空间有限。

预算外财政存在一定扩张空间。预算外财政主要为城投和政策性银行。国常会和央行“资管新规落地通知”明确要求保障融资平台合理融资需求,城投融资政策由“紧信用”向“稳信用”转变。预计下半年城投债净融资量在5000亿以上,非标融资量在2000亿左右,银行也将逐步放开对城投融资,这将有效缓释城投风险,如果将城投、政策性银行赤字加在中义财政赤字中,得到广义财政赤字。根据测算,2018年上半年广义财政赤字为3.6%(占全年赤字的54.4%),低于2017的3.7%(占全年赤字的56.2%),2018年上半年广义财政赤字进度基本与2017年持平,下半年有一定的扩张空间。基建投资增速可能由上半年的3.3%升至年底的5%左右。

中长期来看,财政政策的空间跟财政理念紧密相关,从平衡财政转向功能财政。