信用债周报:从审计署报告看地方债的两次扩张与规范

年4月18日,审计署发布了《2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》。审计公告称,5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债,形成政府隐性债务154.22亿元。这再度掀起了地方政府隐形债务的冰山一角,也表明了防范地方政府债务风险是今年“防风险”工作的重要方向之一;而由此可能为信用债市场(尤其是城投债)带来的风险也值得投资者警惕。 本周的周报我们对地方政府债务的历史形成及近期监管政策进行了简要的回顾和分析。从年金融危机后中央启动“四万亿”刺激计划开始,地方政府负债迅速膨胀,地方负债风险也开始受到相关部门的关注。审计署于2010年底和2013年中旬摸底的结果显示,地方政府性债务余额分别为10.72万亿元和17.89万亿元,地方政府债务风险大量积聚;因此2014年新预算法和43号文实施后对2013年中旬之前的隐性债务进行了置换;但此后,稳增长的需要促使地方政府隐性债务再次膨胀,名目众多的PPP项目和棚改的货币化安置是其主要扩张途径。庞大的地方政府隐性债务再次成为我国经济长期稳定发展的一大灰犀牛,影响财政金融安全甚至社会经济稳定。

防范地方政府债风险:监管的坚决态度与审计的快速推进。2017年以来,政府继续推进地方财政“开正门、堵侧门”的政策,进一步规范地方政府举债融资行为。2017年底,中央经济工作会议也进一步明确提出,切实加强地方政府债务管理;审计署在2017年年底审计报告表示,我国地方政府债务风险总体可控,但个别地方政府存在违法违规或变相举债的现象。2018年2月,发改委和财政部联合下发194号文,对城投企业债发行进行再规范,旨在“严格防范地方债务风险,坚决遏制地方政府隐性债务增量”。3月28日财政部发布23号文,明确了金融企业与地方政府合作的四条底线,全面部署化解政府债务风险,规范地方政府融资的步伐将进一步加快。4月18日审计署发布报告明确揭示了154.22亿元地方政府隐性债务,从中亦能够管窥地方政府隐性债务风险的整体状况;此外,也有诸多省市表态将开展对地方债务的专项审计调查。

总体而言,从年初的194号文到3月底的23号文,从审计署对地方政府隐性债务的披露,到各省市加快对债务风险的化解和专项审查,今年以来从政府与监管层面透露出的对地方政府债务规范与治理的态度非常坚决。从宏观层面上看,部分债务压力较大的省份可能面临一定的融资困难,地方政府融资约束将限制其财政支出及相应基建投资的力度;从债券市场来看,城投企业彻底脱离地方政府的信用背书之后,结构性分化将有所加剧,部分缺乏经营性资产、过度融资、期限与项目产出不匹配、自身信用不足按期偿还债务的城投企业恐将面临较大压力。