地方国企改革提速 “施工图”纷纷落地

李锦认为，多个地方将重组排在第一位，是因为重组的实质就是根据市场需要来配置资源，进而形成竞争优势。“各省之间具有竞争的关系，因而各地争相通过重组形成大企业集团，来增加各地的竞争力。”

随着国企改革顶层设计方案的相继公布，地方层面的国企改革正在提速。

重庆市3月29日通过了《关于深化市属国有企业改革的实施方案》，提出将从改组两类公司、加大混改与国企上市力度等方面深化改革，并细化了目标任务。在此不久前，上海、广东、山东、江西、四川等多省市也纷纷公布了各自国企改革的细化方案和试点计划。国企改革正从“设计图”转为具体操作的“施工图”。

2016年《政府工作报告》首次提出，“赋予地方更多国有企业改革自主权”。和央企面临的情况不同的是，地方政府更有动力来推动各自的国企改革，后者有望在摆脱顶层设计依赖和央企试点依赖的基础上，成为本轮改革的动力之源。

“设计图”走向“施工图”

实际上，在2015年9月国企改革顶层设计公布之前，已有23个省市发布了各自的国企改革方案，中国企业研究院首席研究员李锦向21世纪经济报道记者表示，那时公布的各地关于深化国企改革的意见是“设计图”；而现在各地公布的实施方案更类似“施工图”。

“设计图”重在确定原则和方向，“施工图”则侧重于具体操作方法和流程。

以混改为例，作为地方国企改革绕不开的重点，近日各地公布的落实方案对此均作了具体的操作性部署。重庆表示，其混改将加大国企改制上市力度，力争实现建工股份A股上市，三峡担保完成“新三板”挂牌；江西明确推动4户国企的混改试点，在国企上市方面制定五年上市规划、三年行动计划和一年工作安排；上海则专门发布了国企混改的《操作指引》，提出通过股权转让、增资扩股、合并、股权出资新设等方式，让国企混改更具操作性。

“和以往的‘设计图’显然不同，现在各地的实施方案都是能落地的，这说明上面定下框架后，下面已经知道怎么走了，于是开始自己做了。地方的切实行动正是目前改革所急需的。”

在李锦看来，国企改革之前的主要矛盾在于停顿不前，尽管顶层设计方案频发，但各地观望心态严重，一段时间以来一直处于“等上面政策”的状态。“各地存在着普遍的‘顶层设计依赖症’和‘央企试点依赖症’，这种依赖阻碍了各地国企改革的自主探索。”

之所以如此，是由于之前地方国企改革出现部分不妥举措。

中国社科院工业经济研究所所长黄群慧介绍，一些地方政府将混合所有制企业比例、混合所有制企业中民营企业参股比例、国有资本证券化比例等作为混合所有制改革的量化考核指标，放在国有企业改革指导意见中。

“这是不妥的，制定这种规定，使那时的改革方案成为彰显政绩目标和决心的‘改革大跃进规划’。”黄群慧说。改革需要系统性、整体性和协同性地推进，需要统筹好中央和地方的关系，试点和规范的关系，渐进和突破的关系。

2015年的《政府工作报告》将混合所有制经济由此前的“加快推进”改成了“有序推进”，总基调的变化让不少地方的混改由此陷入观望状态。

不过，随着中央层面顶层设计方案的日益清晰，地方国企改革的不确定性正在减少，地方开始愿意在保证大方向没问题的前提下，迈出改革的实际步伐。

地方国企改革也正在摆脱对央企试点的依赖。

李锦认为，央企自2014年实行四项改革试点以来，试点经验的总结、复制推广都异常缓慢，但地方的国企改革迫在眉睫，不能在等待央企试点经验的过程中耽误下去了。

“一方面，地方经济下行压力很大，国企肩负重任，这倒逼国企改革加快步伐；另一方面，供给侧改革包含的产业结构调整等内容，必然涉及国企的重组、清退和转型，产业结构改革要求产权可以置换、流动和重新配置，进而倒逼产权体制改革。在这个意义上讲，国企改革改不动，就无法推进供给侧改革。”李锦说。

地方自主权与动力机制切换

值得注意的是，近期各地公布的实施方案均对地方国企重组作出了具体的部署。

比如，重庆明确提出将渝富集团、地产集团等打造成股权类国有资本营运公司，化医集团等打造成产业类国有资本投资公司，对外经贸集团打造成现代服务业类投资公司，并设立处置不良资产的资产管理公司。江西表示，今年将推动江钨集团、地产开发集团等国企集团的重组和组建；河北则明确在2016年完成29家省国资委监管企业重组为19家的目标。

李锦认为，多个地方将重组排在第一位，是因为重组的实质就是根据市场需要来配置资源，进而形成竞争优势。“各省之间具有竞争的关系，因而各地争相通过重组形成大企业集团，来增加各地的竞争力。”

在这背后，是地方国企和政府更为紧密的关系。

黄群慧表示，地方政府层面的国有资产管理体制，和中央政府层面的国有资产管理体制有很大的不同。“中央政府与国有资产运营主体的关系相对超脱，而地方政府与国有资产运营主体的关系则要紧密得多。”

他认为，中央和地方的国企改革重点并不完全相同，“比如混改，中央层面主要解决垄断行业的国企混合所有制改革问题，地方层面则着重解决地方融投资平台、城市公共服务业等改革，所以在后者的相关问题上，可以由地方先行试验。”

李锦认为，央企和地方国企改革的动力机制是完全不一样的：央企的改革动力来自于其董事长和高管，其政治性更强，以听话、不犯错误作为标准，会出现“哪怕错过十次机会，也不能犯一次错误”的心态。而地方国企改革的动力来自于各地政府官员，后者以立竿见影的政绩以及实际的经济效益为追求目标，因而推动国企改革的动机也更为强烈。

2016年《政府工作报告》首次提出，“赋予地方更多国有企业改革自主权。”李锦认为，这是重视基层首创精神的体现，启动地方的积极性将使国企改革获得一个更为强劲的动力机制。

“国企改革已经进入政策落实阶段，可以预料的是，未来国企改革在重点难点问题上实现突破、创造出新的经验将是从地方、从基层涌现出来的。”

李锦表示，赋予地方更多改革自主权，后者自然会根据自身实际需要来进行探索。比如近日公布改革实施方案的地方中，长江流域和沿海地区国企改革的竞争性目的更为明显，这些地区国企的产业结构相对合理，改革是为了完善国资布局结构调整，形成商业竞争优势。而东北、华北地区的改革，其重点就是化解过剩产能，出清僵尸企业，推动重化工业走向市场。

李锦认为，当前地方国企改革最需要做的有两件事：一是探索容错机制，关注可能犯错的范围、性质和程度，确定在怎样的情况下可以不作处理。二是要发现、总结和推广一批有亮点的地方经验，形成改革的示范效应。