“多头举债”压力渐显 地方债“借、用、还”如何统一？

因缺乏有效的举债扎口管理和总额控制机制，各部门单位分散举债并纷纷成立融资平台，这种“多头”导致债务在治理中难以纳入现代预算管理体系。

适当欠债有利于经济发展，但在对待地方政府债务上，如果对债务的“借、用、还”这个核心环节上无法统一，无法通盘统筹考量，则会对地区金融环境和政府信用产生严重影响，甚至有地区因政府债逾期发生了司法诉讼案件。

21世纪宏观研究院在调研中发现，不少地区在2014年清理甄别上报的债务规模，占其全口径政府性债务的比重在50%左右，部分地区甚至不到1/3、1/4。

其中，“多头举债”是地方政府性债务产生与增长较快的主要原因之一。因缺乏有效的举债扎口管理和总额控制机制，各部门单位分散举债并纷纷成立融资平台，这种“多头”导致债务在治理中难以纳入现代预算管理体系。

近期，江苏省社科院财贸所、南京财经大学中国区域金融研究中心与21世纪宏观研究院进行了联合调研，就地方债的“借、用、还”统一机制进行了研究。

平台公司亟待转型

地方政府性债务增长较快的原因在哪里？

21世纪宏观研究院认为，其一在于各地发展改革任务繁重，一些地区确定的相关经济指标偏高，这是政府性债务的根本长期性原因；

其二，多头举债，资金来源渠道复杂、隐蔽，纳入预算管理困难；

其三，不少地区对举债自我监控不严，缺乏有效监管和约束手段，导致债务规模不断增加，债务管理长期失范。

其四，在政绩驱动下，部分地区领导干部不顾承受能力盲目举债建设形象工程，忽视发展质量和财政承受能力，旧债未还又添新债，债务规模越来越大。

各地的实践表明，目前地方政府融资平台公司面临的压力大、问题多，如贷款抵押物不足、过多依靠土地、直接融资受压缩以及融资成本上升等，转型已迫在眉睫。

一方面，目前房地产尚未复苏，土地出让收入大幅度下降，这直接影响到当期偿债资金安排，继而影响后续融资；而在一些地区，可用于抵押的土地资产剩余已经不多，其他可产生现金流的抵押物(权)更难以满足平台公司的融资需求。

另一方面，从对金融机构的调研看，大多数银行对平台公司的贷款普遍收紧。

由于43号文(《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号)削弱了平台公司原先具有的政府隐形信用担保职能，因此银行对公益性项目贷款和被列为融资平台公司名录管理的平台公司贷款持审慎态度，部分银行明确收紧了对平台公司的贷款，甚至要求当地政府将平台公司存量贷款纳入政府债务范围。

这些都影响了在建项目的后续融资，进一步影响了平台公司的借新偿旧，进而导致地方资金链紧张，债务逾期风险加剧。

此外，对平台公司而言，直接融资也受到压缩。原因是，国家发改委、银行间交易商协会、交易所等三个主要直接融资管理机构，对所有发债项目采取了更加严格的审核，要求平台公司不得新增政府性债务，同时明确剥离政府融资职能的时限。

调研中发现，因为银行贷款渠道收窄的影响，以产业基金形式为代表的其他融资工具开始盛行。但基金参与者要求的收益高于银行贷款，因此推高了平台公司融资成本。

21世纪宏观研究院在调研中还了解到，一些具有稳定收益预期的项目，如果采取PPP模式，社会资本出资方考虑到项目期限长、政策不确定性高的原因，要求的资本回报率至少要高出银行贷款利率三个百分点以上，也抬升了项目的融资成本。

再有，部分地区出现了新的借道融资现象。一些地区借助一般企业、医院、学校等进行融资，使得债务链条拉长、风险面扩大，同时债务形式更加隐蔽，增加了管理困难。21世纪宏观研究院发现，2014年底前，有部分地区出于对2015年融资困难的预期，通过平台公司突击融资，进行资金储备，客观上承担了额外的利息成本。

21世纪宏观研究院认为，平台公司曾在融资、建设等领域发挥了重要作用，因此要完善平台公司法人治理结构，赋予自主决策经营权，将其打造成综合性城市建设实业公司；是政府债务的平台公司债务，按规定纳入预算管理；对需要由平台公司承担的债务，根据项目性质重新制定资金平衡办法，满足存量债务偿还或展期的现金流需求；支持融资平台公司发行企业债券，推进重点项目建设等。

建立“借、用、还”统一机制

从中央以及各地的治理实践看，地方政府债务总体上仍处于可控范围内。

以经济大省江苏为例，江苏早在2010年就率先关注到地方政府债务问题，逐步建立了相对完备的债务风险管控机制，如债务扎口管理和报批制度，健全债务风险预警机制，控制债务增幅，严控土地储备融资规模，加强债务监管力度等。

截止到2013年6月底，根据审计口径，江苏省政府负有偿还责任的债务7635.7亿元，政府负有担保责任的债务977.2亿元，政府可能承担一定救助责任的债务6155.9亿元。

从江苏省的治理情况看，对“具有法律效力、已上”的项目给予了照顾，对在2014年12月31日前签订的借款合同，银行按规定开展相关在建项目的收尾融资活动，在依法合规、规范管理的前提下，统筹财政资金和社会资本等各类资金，保障在建项目续建和收尾。

江苏省财政厅已明确，在偿还机制上，要区分政府与企业责任，企业债务不得推给政府偿还，省级政府对市县政府实行不救助原则。此外，对化债工作开展较好的地区，省财政在土地储备融资规模控制、产业基金支持等方面给与倾斜。

21世纪宏观研究院建议，要继续加强项目的举债审批管理，凡没有明确稳定的资金平衡方案的项目，一律不立项。

同时，根据实地情况，统筹合理分配地方政府债券额度，重点支持保障房、普通公路、重大基础设施建设等项目建设。将政府债务纳入预算管理和风险预警机制，严格限定债务资金用途，严禁用于经常性支出，研究和完善各级政府债务综合风险预警办法。

而在化解存量债务上，建议通过经营性用地挂牌出让、存量工业用地(含上征下租用地)以及存量资产、安置房、标准厂房等处置、土地拆旧增减挂钩净收益等方式，多渠道筹措偿还资金来源；出现偿债困难时，可通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务，必要时要启动债务风险应急处置预案，鼓励社会资本通过PPP参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

此外，要进行配套改革，特别是要树立正确的政绩观，把政府债务放在现代预算制度的笼子里管住管好，对因政府债务过大而出现债务风险或引发较大群体性事件的地区，对其主要负责人进行倒查和问责等。