财政自给率低于100%：地方紧平衡与央地再平衡

（以下内容从中国银河《财政自给率低于100%：地方紧平衡与央地再平衡》研报附件原文摘录）
事件：在财政部2026年上半年财政收支情况新闻发布会上，预算司提及：我们关注到有媒体反映2026年一季度所有省份财政自给率低于100%，无一省实现财政自平衡，并做简单介绍。我们对此解读如下：
财政自给率衡量地方自主财力，不是预算平衡率。财政自给率是指一个地区一般公共预算收入与一般公共预算支出的比值，其中地方一般公共预算收入主要包括地方分享的税收收入和非税收入，反映地方依靠本地经济活动和行政资源形成的自主财力；分母则包括教育、社会保障和就业、卫生健康、城乡社区、农林水、交通运输以及债务付息等一般公共预算支出。财政自给率越高，说明本级收入对本级支出的覆盖能力越强，但并不意味着财政自给率越低，地方财政就必然越不稳健。财政自给率的分子并未包含中央对地方转移支付、从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金、使用上年结转结余以及地方新增一般债收入。地方一般公共预算支出实际上由本级收入、中央转移支付、调入资金、结转结余和债务资金等多类财力共同保障。因此，财政自给率低于100%仅表示地方本级收入无法独立覆盖全部支出，并不等同于预算出现无法弥补的资金缺口，更不能直接推导出偿债能力下降或地方“财政破产”。
从历史数据看，全国地方财政自给率在2015—2025年间基本处于48%—55%的区间，2025年为50%。这表明地方本级收入不能完全覆盖本级支出并非近年来才出现的新现象，而是现行央地财政关系下的长期特征。根据2026年预算数据，地方一般公共预算本级收入为12.5万亿，地方一般公共预算支出为25.4万亿，其中包括中央对地方转移支付10.4万亿、地方一般债额度0.8万亿、使用结转结余金额1.7万亿，对应的2026年地方财政自给率为49%，非地方本级收入占比51%（其中中央转移支付占比41%、地方一般债占比3%、地方使用结转结余金额占比7%）。中央通过转移支付的方式在地区之间重新配置财力，是地方预算平衡机制最重要的组成部分，而不是地方财政出现风险后的临时救助。
一季度“无省份破百”的关键变化来自高自给率地区阶段性回落，而非各地财政自给率一致下行。2025年一季度，上海财政自给率约为106.0%，是唯一超过100%的地区；2026年一季度上海降至89.9%，浙江以96.1%居各地区首位。江苏、北京等自主财力较强地区较上年同期保持稳定或有所回升，进一步说明“全部低于100%”具有较强的临界值和季节性特征，不能直接解释为地方财政收支全面失衡。
截至5月，多数可比省份财政自给率已较上年同期回升，一季度的普遍下探并未持续。在具有同期可比数据的26个省份中，19个省份财政自给率较2025年同期提高，7个省份有所下降；上海财政自给率回升至约103%，重新超过100%。这表明随着税收入库逐步加快、年初支出前置效应减弱，地方财政自给率呈现一定修复，并不存在全国地方自主财力同步、持续恶化的现象。
地方财政自给率承压并非单一收入因素所致，而是短期支出前置与中长期财力约束共同作用的结果。一方面，年初民生、工资社保和债务付息等支出具有较强刚性，收入确认与支出落地的节奏差异会阶段性压低财政自给率；另一方面，央地收入与支出责任长期错配，叠加土地出让收入持续下降，地方可自主调配的综合财力明显收缩。当前地方财政的核心矛盾，已经由单纯的本级收支缺口，逐步转向刚性支出上升与可用财力不足之间的结构性矛盾。
地方财政短期压力主要体现为支出结构向民生和付息等刚性领域集中，而非支出总量全面扩张。2026年上半年，全国一般公共预算支出同比仅增长1.5%，低于全年预算支出增速的4.4%，且不同支出方向分化明显。其中，卫生健康支出同比增长10.8%（全年预算增速5.2%），社会保障和就业支出增长7.6%（全年预算增速6%），债务付息支出增速4.5%，科技支出增速1.3%，教育支出同比小幅增长0.6%；城乡社区、交通运输、节能环保和农林水支出则分别下降2%、2.6%、10.3%和8.6%。支出增速的分化表明，在总量扩张有限的情况下，财政资金仍优先保障基本民生和偿债需要。
央地收支责任不对称，是地方财政自给率长期低于100%的制度性原因。从一般公共预算收支两端来看，2026年中央与地方收入占比为43∶57，而支出占比为15∶85，地方承担的支出责任明显高于其直接掌握的收入份额。教育、社会保障、医疗卫生、城乡社区和基层运转等公共服务主要由地方落实，其中地方支出占全国社保和卫生健康支出的比重分别接近97%和99%。因此，中央转移支付并不是临时性纾困，而是弥补地区财力差异和央地收支缺口的制度性安排。
从国际比较来看，央地财政关系并不存在单一模式，相似的国家结构也可能形成不同的收入与支出配置。法国和英国均为单一制国家，财政收支相对集中于中央，其中2022年英国中央政府支出占GDP比重约为42.4%，地方政府约为9.4%；日本同为单一制国家，但地方政府承担较多公共服务，2022年地方政府支出占GDP比重约为17.3%，与中央政府的21.2%较为接近，中央主要通过地方交付税和国库补助等机制调节地方财力。
地方财政约束的应对需要兼顾短期托底与长期改革。短期看，本级收入修复偏慢、刚性支出上升和债务偿还压力延续，将继续压缩地方一般性和发展性支出空间，财政发力需要更多依靠中央转移支付和一般债支持；中长期看，若地方财力平衡持续依赖中央补助和债务融资，地方自主财力不足的问题仍难根本缓解，需通过健全地方税体系、拓展地方税源，逐步改善央地财权与事权配置。
短期影响：地方支出约束与中央统筹加力。地方自主财力持续偏紧，正推动财政发力重心从地方扩张转向中央统筹。刚性支出攀升与债务偿还压力叠加之下，地方财政将更聚焦于基层运转、基本公共服务和偿债三条底线，用于一般性支出、新增投资和产业支持的财力空间相应收窄。财政政策并未退出，但发力方式将更多体现为中央加力、地方稳运行。
长期改革：消费税改革与央地收入再平衡。消费税改革有望成为下一阶段理顺央地收入划分、拓展地方稳定税源的优先突破口。从主要税种的央地分配结构来看，消费税具备较为明确的调整空间。当前我国消费税全部归属中央，地方尚无分享份额。从国际比较视角观察，我国消费税的央地分配结构与主要经济体的差异更为显著——在日美两国消费税均不同程度向地方倾斜的背景下，我国“全部上收中央”的安排显得尤为突出。加之消费税税源天然与商品消费地紧密关联，征管环节后移的实操基础也相对扎实，消费税因而有望成为本轮央地收入划分调整中率先推进的税种。预计消费税改革将沿着“优化征税范围和税率—部分品目征收环节后移—收入稳步下划地方”的路径渐进推进。
风险提示：宏观经济和地方税收收入修复不及预期的风险；房地产市场调整和土地出让收入进一步下行的风险；中央转移支付和政府债券资金落地不及预期的风险；地方债务化解进度不及预期的风险；财政资金形成实物工作量慢于预期的风险；地方财政数据披露进度及统计口径不一致的风险。