全国政协委员杨成长：建议加快完善土地出让收入三大平衡机制

今年全国两会，全国政协委员、申万宏源证券首席经济学家杨成长准备的提案主要涉及如何加快完善国有土地出让收入平衡机制等话题。

杨成长建议，要健全国有土地收益基金制度，推进土地出让收入与出让支出的跨周期平衡；建立土地出让收入专项转移支付机制，推进土地出让收入的跨区域平衡；构建土地出让收入与一般公共预算间常态化的调节机制，推进土地出让收入的跨项目平衡。

土地出让收入区域性不平衡凸显

杨成长介绍，土地出让收入是地方财政的重要来源，近年来土地出让收入占政府性基金比重已接近90%。过去土地出让出入在推进城镇化发展和城市基础设施建设上发挥了重要作用，但在资金使用规范和调节机制上也呈现出一些问题。

具体来看，一是土地出让收入与出让支出周期性不平衡现象突出。由于政府性基金在土地出让时确认收入，在征地和拆迁补偿时确认支出，土地出让收入与出让支出难免形成跨期调节问题。但在土地出让当年收支平衡的要求下，地方政府一般将与土地出让相关的基础设施建设及公共服务保障支出算在当年土地出让支出中，而实际与动拆迁相关的土地出让支出将在未来几年逐步显现。

二是土地出让收入区域性不平衡凸显。由于土地价值存在区域性差异，我国不同省份之间土地出让收入差距较大，2020年上海、北京的土地出让收入约为西部省份的5-6倍。由于城市建设及公共服务支出与土地出让收入息息相关，土地出让收入的区域性不平衡一方面加大了我国东中西部之间的区域失衡，另一方面也容易引发城市群内大城市对中小城市的虹吸现象。

三是土地出让收入与一般公共预算收支间缺乏调剂平衡机制。近年来财政部借助中央预算调节机制，加大了政府性基金对一般公共预算的调节，但调节重点主要是将政府性基金的结余部分或政府性基金中某些特定的类目调至一般公共预算开支中，土地出让收入作为政府性基金的重要组成部分，缺乏明确的调剂机制。然而部分地方政府在实际操作中，尤其在一般公共预算吃紧的年份已将土地出让的部分收入用于民生及社会保障领域，但在财政收支核算上却并未进行调整。

健全国有土地收益基金制度

杨成长认为，近年来，随着土地要素配置机制市场化改革的深化，我国将逐步实现“地达峰”，为应对土地出让收入下滑带来的挑战，建议加快完善土地出让收入的三大平衡机制。

首先，健全国有土地收益基金制度，推进土地出让收入与出让支出的跨周期平衡。目前我国已初步建立国有土地收益基金制度，要求各地按照一定比例从国有土地使用权出让收入提取专项政府性基金，用于土地收购储备。但各地实际落实情况欠佳，国有土地收益基金规模占当前土地出让收入的比重仅为2%，尚未有效发挥调节作用。当前我国土地出让收入已接近峰值，国有土地使用权出让收入增速已由高峰时期的40%左右下滑至2021年3.5%的水平，为应对后续土地出让收入下滑引致的出让支出滑坡风险，建议加快完善国有土地收益基金制度，加大计提力度，用于支持或平衡后续土地出让支出，推进土地出让收入与支出的跨周期平衡。

其次，建立土地出让收入专项转移支付机制，推进土地出让收入的跨区域平衡。为平衡地区差距，建议地方将土地出让收入的一定比例（如30%）上交中央国库，由中央对土地出让收入进行积累并借助专项转移支付或财政直达机制进行跨区域调节，进一步扩充中西部地区发展的资金来源，推进区域协调发展。

最后，构建土地出让收入与一般公共预算间常态化的调节机制，推进土地出让收入的跨项目平衡。2020年为应对疫情冲击，中央允许地方将土地出让收入中的一部分用于经常性支出，更好支持社会保障及民生工作。建议在此基础上，推进土地出让收入调剂一般公共预算收支机制的常态化和规范化，针对土地出让收入调剂的部分，优先安排低收入群体、困难群众及弱势群体的保障问题，加大在养老、就业、医疗等方面的支持力度，进一步完善土地增值收益的城乡分配机制。