金心异解开“深圳创新密码”56：土地制度及产业空间政策

土地制度作为根本的经济制度之一，是对深圳地区创新网络有着根本性影响的要素之一。但由于它过于根本了，从而成为所有产业、企业共有的背景板，所以人们往往觉得可以忽视它。

此前，有给定的两种土地所有制，即国有制和集体所有制。其中集体所有制，因其并无实质的集体决定权，而流于空泛。不过在深圳特区，土地制度仍然影响重大，在给定的条件下，所能做的只是微调，而这些微调，生出了许多可能性。

一

或曰，过去40年中，深圳有三次“土改”。

第一次是1987年，变“无偿”为“有偿”，率先开创了市场配置土地资源的先河。

1987年，深圳“第一锤”公开拍卖我国第一块国有土地使用权，实现国有土地所有权和使用权的分离，半恢复了土地的商品属性，探索形成了以市场化手段配置土地资源的新制度，并直接推动了1988年宪法的修订，促进了全国土地使用权市场的形成。

2001年，《深圳市土地交易市场管理规定》发布，标志着深圳市土地交易有形市场诞生，市场体系进一步完善。2005年，深圳市首次以挂牌方式成功出让产业用地，市场化配置土地资源的范围进一步扩大到产业用地领域，早于国家2007年“630大限”（工业用地一律招拍挂出让）两年。

第二次是1992年（原特区内）、2004年（原特区外）实行“统征”“统转”，率先实现了全域土地的国有化——在深圳市域内名义上“消灭了”集体所有制土地。并于1993年，建立“五统一”的土地管理体制。

第三次是2012年，原国土资源部、广东省政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》（2012—2020年），深圳市陆续出台了《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》、《深圳市人民政府关于完善国有土地供应管理的若干意见》、《深圳市工业及其他产业用地供应管理办法》，全面系统地构建以差异化土地供应方式、保障产业发展空间、加快居住用地供应、规范地价测算管理为支撑的土地资源优化配置制度体系。

此外，2012年深圳市存量用地供应首次超过新增用地供应，以城市更新、土地整备、低效用地再开发为主的存量土地二次开发也已逐渐成为土地资源市场化配置的重要手段。（刘芳、伍灵晶《深圳市推进土地要素市场化配置的实践与思考》）。

关于第二次土改，我将在下一篇关于住房制度问题的探讨时述及，本篇暂不涉及。而第一次土改在于其根本性的突破意义，使得市场经济得以在打破了原来僵硬的土地制度基础上萌生。第三次土改虽然从土地制度上层面无法与前两次相提并论，但对地区创新网络的影响却最大。

二

我在之前的文章里曾提出过，名义上的国有制土地，实际上控制在市县政府手上，变成事实上的“地方政府土地所有制”。

中央政府只具有宏观管理功能，确定土地制度、土地管理立法、出台土地政策。中国的省级政府事实上是“中间政府”，它既不直接管理土地、人口等要素资源，也很少直接提供公共物品。市、县区两级地方政府才是国有土地的实际所有者，能直接发放土地使用证，并从发放中获取收益。

土地是财富之母。由于城市化落后地区的土地价格较低，政府拥有土地所标注的实际财富价值有限，所以只有城市政府才从土地中攫取了最大量的财富。

城市政府所掌握的土地，除了用于基础设施建设（包括道路交通、市政设施、公园及自然生态——这些均是不直接产生收益的土地利用方式）的公共利益等外，主要用于两种商业用途，一种是住宅用地，一种是工商业用地。

而中国的城市政府基本上是利用这两种具对冲效应的方式，来统筹利用土地获得最大化收益。正如陶然等（2009年）的研究所指出的：地方政府以协议方式向制造业投资者低价出让工业用地虽然有损其当期财政收入，但能创造出稳定的未来收入流，包括增值税、制造业对服务业外溢带来的营业税以及由此而抬高的商住用地出让金；协议低价出让工业用地与拍卖高价出让商住用地给地方政府带来的财政回报存在时间上的差异，这使得地方政府能够根据本地财政状况进行权衡并在长时段内实现财政收益最大化。

所以城市政府一般都会尽可能压低工业用地价格以吸引产业投资，而抬高住宅用地价格又获取更多卖地收入。深圳政府显然也是遵循这一模式的典型，从特区建设之初，政府就以极优惠的低地价来招引工业项目，培育产业，甚至将大片用地直接划拨给大型央企由其综合性开发，我前面系列文章中所提到的招商局蛇口、华侨城等均属此类。

虽然2007年“6.30大限”后中央政府要求所有工业用地都必须招拍挂，但地方政府会有各种办法来规避这一要求，比如设置参加招投标的门槛（各种量身订做的条件），甚至组织围标，以确保地块以较低的价格落入目的企业之手。

关于此一问题，我基本同意一种观点：倘若按照完全市场化的要求，而将工业用地进行招投标，价高者得的话，以深圳为例，真正的工业企业将基本全部被逐出深圳，工业用地将皆落入地产商手中。因为真正一心一意做工业的企业，根本不会挖空心思去做住宅的开发，而工业的利润率一般都十分低，根本无法承受深圳必然高企的地价。因此政府必须以极低的地价将产业用地给到那些真正的工业企业，从而保住整个产业链。

某种意义上深圳是采取此种对冲模式最为成功的中国城市。在1980-2000年代，深圳以充足的工业用地供应，确保了深圳工业的爆发式增长，多年里成为全国最大的工业中心之一。由于产业极其发达，在企业发展壮大之后，地方政府收获了可观的税收，因此而成为全国最不依赖“土地财政”的大城市，在2019年之前的长期时间里，深圳卖地收入只占到地方一般预算收入的不到20%，甚至低于10%。同时又由于一定程度的“房地产抑制”政策，减少住宅用地的供给（供给水平在一二线城市中经常是最低的），从而使得房地产业长期存在着“土地饥渴”，拍卖地价经常居全国最高之列。当然，这也是深圳高房价的主要原因之一。

这就是为什么深圳一直强调要确保工业用地的规模——其实国内大多数城市也都这样做。

在头30年里，随着深圳的急速工业化进程，深圳的工业用地曾经有一个快速扩张的过程。1994年，深圳特区内工业用地达到82.3平方公里，2003年为151.88平方公里。2005年，深圳市工业用地为254.75平方公里，占建设用地比例36.21%，两年时间暴增100平方公里，估计应该是由于2004年的特区外城市化转地，原来未统计入工业用地口径的原住民工业区纳入统计，或者是正义将新征入库的土地大部分划入工业用地之故。2015年，深圳工业用地达到峰值的316平方公里，但这个统计口径究竟怎样，则不太清晰。

不断有房地产业者及其代言人攻击深圳的工业用地规模，指在深圳的总用地面积中，工业用地占比将近30%，过高，“从长期看，将当前30%的工业用地红线降至20%”。我则在《深圳房地产第三方批判》一组文章中激烈批评了这一观点。深圳的工业超过85%是高科技制造业，保工业用地就是保深圳的高科技制造业。

而事实上，2009年开始全面推动城市更新以哑，深圳的工业用地已经在不断锐减之中。2015年的峰值固然可疑，即便这个峰值，到2017年工业用地降为273.14平方公里。到2021年，据我的估计，真实的工业用地，应该已经只有200平方公里左右，已经如某些人所愿，降到20%了！

其实政府显然并不愿意降低工业用地占比，同样是出于对产业空心化的担心。但他们似乎找不到特别好的办法抑制这一趋势。

2016年3月，深圳市政府出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》，提出，“加强产业用地统筹管理。研究划定产业区块控制线，稳定工业用地总规模，先期将制造业基础好、集中连片、符合城市规划的产业园区划入线内管理，确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。对产业区块控制线探索实施闭环管理，严格控制线内产业用地改变用途，企业有破产、清算、自愿或者强制迁出等情形的，由政府部门按照协议约定或者依法收回土地使用权，征收补偿标准按收回时征收补偿规定执行”。

2018年8月，深圳市政府正式印发《深圳市工业区块线管理办法》。该文件将工业区块线划分为一级工业区块线和二级工业区块线。一级线是保障深圳工业能够长远发展而确定的用地底线，占整个区块线的90%。其主要划分依据是现状工业基础较好、集中成片、符合城市规划要求的用地。二级线是为稳定城市一定时期工业用地总规模、未来逐步引导转型的工业用地过渡线。

划定“工业区块钱”，当然是土地制度的一个重大调整。表明了深圳避免产业空心化的坚定政治意志。

但正如我之前所说，这个已划定的270平方公里工业区块线内，并非现状全都是工业用地。事实上文件要求“各区区块线内的工业用地的面积不得低于辖区区块线总用地面积的60%。单个区块线内的工业用地面积，原则上不低于该区块总用地面积的60%。”，你可以想象，这个规定一定会被利益集团“用到尽”，270平方公里工业区块线内，最多只能保住162平方公里工业用地；而没有划入工业区块线的现状工业用地，将成为地产商所谓“工改商、工改居”血盆大口内的大块朵颐。深圳最终能否保住200平方公里的工业用地，相当令人怀疑。

而事实上，2021年以来，深圳政府同时在大幅度批出住宅用地。据深圳市发布的2022年度供地计划，全年全市建设用地供应1200公顷，其中居住用地365公顷，占比30.4%。而2020、2021年的住宅用地供应则分别为分150公顷、292.3公顷，连创新高，并且连续3年占比超过30%。而根据深圳市发布的居住用地供应三年滚动计划，计划2022—2024年度全市供应居住用地1103公顷，年平均供应居住用地367.7公顷。如此激进的住宅用地供应，深圳城史上罕见。

三

所谓深圳的第三次“土改”，其实是2003-2005年之后一系列反思的结果，只不过落实为制度调整已经是2012年了。这种反思包括诸如：对深圳“四个难以为继”的认知；对过去近10年发展高新技术产业成绩的欣喜以及对未来产业方向的确信；对特区一体化和关外城市化的实践经验；对此种经济及产业转型所需要的土地制度调整的思考。

“四个难以为继”使深圳明白，新增的建设用地已近于枯竭，因此只能从城市更新中寻找新的发展空间。2005年有关部门进行了一次彻底的土地清查，认为深圳市未来可能涉及更新改造的工业用地有226.5平方公里，其中大部分更新用地分布在原特区外，以宝安龙岗为主。其中，涉及功能置换或升级改造的工业用地规模为192.8平方公里；涉及用地清退的工业用地规模为33.7平方公里。

2007年发布了《深圳市人民政府关于工业区升级改造的若干意见》，依据该意见，深圳政府在2008年推进了总用地规模为88公顷的11个工业区升级改造试点项目。

在试点的基础上，2009年12月，深圳市政府通过了《深圳市城市更新办法》。该办法将城市更新项目分为综合整治类、功能改变类、拆除重建类三大类，各自给出其定义和规则。按照当时政府的规划，全市需要进行城市更新的总用地面积约200平方公里，以城中村（旧村）和旧工业区为主。到2020年，深圳市将争取完成176平方公里的城市更新，其中拆除重建的在30%以下。

市场上最为关切的其实只是“拆除重建”这一类。

关于拆除重建类的地价标准，《办法》作出了明确规定，拆除重建类城市更新项目中城中村部分建筑容积率在2.5及以下部分，不再补缴地价；建筑容积率在2.5至4.5之间的部分，按照公告基准地价标准的20%补缴地价；建筑容积率超过4.5的部分，按照公告基准地价标准补缴地价。

同时提出了减免地价的优惠政策：拆除重建类的工业区升级改造项目升级改造为工业用途或者市政府鼓励发展产业的，合法建筑面积不用补缴地价，多出的按标准地价的50%缴纳。政府籍此表达了鼓励工改工的政策方向。

但是实际操作是：2011-2014年，工改商和工改居项目在城市更新中占比接近60％。因为介入城市更新运动最为热情的是房地产商，而不是工业企业，而他们对工改工没有多大兴趣，他们最感兴趣的是工改居，其次是一定比例的工改商。发现这个问题之后，市政府对产业空心化的担忧加剧，加强了工改商、工改居类项目的限制，工改工项目因此相应提升。

城市更新的实践导致了所谓2012年第三次土改。2012年5月，酝酿了两年之久的《深圳市土地管理制度改革总体方案》正式公布。根据总体方案，改革工作分为近期(2011-2014年)和中远期(2012-2020年)两个阶段，确定了八大改革重点和二十个改革事项，在土地分类确权、土地资本化、土地二次开发利用、土地有偿使用、土地到期后续期相关权益等多个方面尝试创新突破，探索高度城市化地区土地利用管理新模式。

“第三次土改”其实重在解决两个土地一级市场玩家（政府和农民集体）之间的矛盾（然而却又没有接受周其仁建议的将所谓“小产权房”全部合法化的建议——虽然那才是根本的解决之道）。但它的副产品是2015-2016年的深圳房价新一轮上涨，次生灾害则是导致深圳工业用地的迅速被蚕食，从而进一步推动了深圳的产业空心化，这对深圳的高科技产业体系造成了一定的影响。

四

2009年之后的十年，深圳第三次土改，是否解决了所谓两个一级市场玩家之间的矛盾，现在看来恐怕远未能够。但它对深圳科技创新产业的影响却是始料未及的。

这个十年周期刚好叠加了，深圳产业转型升级的周期。如果说1990年代深圳科技产业是彩电消费繁荣周期、2000年代是电脑消费繁荣周期的话，2010年代可以说是智能手机消费繁荣周期。苹果产业链、华为产业链、O/V产业链、三星电子产业链在深莞惠地区的交叉集聚，是这一地区这10年经济繁荣的根基。这个ICT产业链网在高速增长之时，对深圳北部地区的科技制造业用地需求，刚好叠加了深圳的十年城市更新周期，因此其用地需求大都没有得到满足，这导致了该产业链大部分新增工业投资大都流散到了其它地区。

如果说城市更新的必要性在于，2000年代深圳的第二次产业升级，导致深圳的传统轻工制造业几乎全部迁出深圳，而原深圳特区外以原住民所建工业区为主的空间设施，大都是配合着传统制造业的需求，因而其基本不符合高科技制造业的需求，更不符合大工业的需求。对之加以“更新”改造是必需的。问题是，这个城市更新运动几乎是必然性地带来了深圳第二波也是史上最惊人的房价上涨波动，导致城市更新后的空间设施成本急剧抬升，同样满足不了智能手机制造产业链的需求。他们只好扩散到其它能够满足它们需求的地方——而恰恰国内这样的地方多得是，更不要说还有越南、印度。

当然，更巧的是，这十年刚好还叠加了产业调整期。深圳又在此期间实施了所谓“强区扩权”的改革（2016年推行“强区放权”，将城市更新的审批权下放到区级政府），想要通过对或许具有感知能力的基层赋权而提高感知能力，然而这是一种相当然的判断，街道和社区未必较区政府对产业界需求更具感知能力，区级政府未必较市级政府更具感知能力，然而公务员的质素（宏观与中观判断力）与责任心却必然是从上到下逐级降低的。

深圳对未来产业升级方向的判断出了问题。这个判断从战略上似乎是成立的：即第四次工业革命的到来，IT制造业和其它未来产业，软硬件之间的界线已经消失，科技制造业的型态将发生根本变化，研发和小规模柔性生产将成为重要方向。但这个只是全球性的宏观判断，当它落实到全球价值链的每个环节时，由于每个地区在价值链中扮演的角色不同，因此所呈现在产业现实中的状态也就不同。上述判断对于美国、欧洲、日本来说是完全成立的，对于深圳却未必完全成立，不能假设深圳在价值链中的角色已经等同于美欧日，完全进入到了所谓知识经济阶段。可以说华为让深圳产生了错觉，华为成长为链主，不代表整个深圳的产业基础不再是以科技制造为主，整体上仍处于全球价值链的制造环节。

可能是这样一种想当然的误判，导致了深圳的空间政策出现了致命性的问题：即所谓“新型产业用地”的提出。

2013年1月深圳市政府发布国土资源部特批的一号文件，《关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其六个配套文件（业内称“1+6”文件）。2014年1月1日，在“1+6”的基础上，深圳正式发布实施《深圳市城市规划与标准与准则》（2013版），首次在传统土地类别中新增“新型产业用地（M0）”门类。根据定义，新型产业用地（M0）属工业用地中的新型产业用地，其范围融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务活动的用地；新型产业用地地上建筑物主导用途为厂房（无污染生产）、研发用房，其他用途包括商业、宿舍、可附设的市政设施、可附设的交通设施以及其他配套辅助设施。

据说，新型产业用地（M0）概念的诞生，打破了过往国家规范类的工业用地性质以及厂房的概念，不仅开创了工业用地向市场化方向发展的先河，同时也催生了深圳“工改”市场的繁荣。

于是乎从2014年开始，深圳城市更新的类型，从之前的“工改商”、“工改居”为主体，逐步转变为“工改M0”占主体。到2018年，据说深圳市已共有新型产业用地12.96km2。到2019年底，各类更新规划共拆除面积3501.9hm2；其中工业区拆除规模为1762.5hm2，占比超过50%，按照工业区平均1.0的容积率估算，拆除的厂房规模约为1762.5万m2，然而，更新后的空间功能以住宅、商业、办公、新型产业用房和商务公寓为主，普通工业厂房建筑面积仅为233.5万m2。

问题在于，由于工业区改造并没有把原来的住宅开发商限制在外，它们纷纷涌入这个新的机会市场，打着转型为“产业园区经营商”的旗号，但它们大都并不具有真正的产业运营能力，而仍然是住宅开发商的思维。但问题是他们具有强大的资本实力，让有关部门不忍排斥——他们十分担心排斥了地产商，就没有资本愿意进来玩城市更新了。

在他们的运作之下，在老旧工业区的城市更新改造中，大量的M1用地类型被改为M0，而M0空间形态往往就体现为写字楼和商业设施。地产商拿到相关原工业用地地块（比如通过收购已经退出市场的原工业企业的方式），优先建设其中的所谓占总面积30%的“配套公寓”，并向社会销售。地产商往往通过这30%已经赚得盆满钵满，根本不在乎其它产业空间能否招来真正的产业，然后坐等未来“工改商”或“工改居”的机会。

如此的M0产业空间，根本不匹配深圳ICT产业链特别是智能手机产业链在2012-2020年急剧扩张期的真实需求；而城市更新后导致的原关外地区的房价上涨，又进一步提升了这些企业员工的生活成本压力，最终的结果当然是迁出深圳或将新增的产能放在深圳之外地区。

2019年宝安区最先发现这一问题并对之加以修正。当年7月，宝安区出台规定，其城市更新（其中50%是工业区改造）的方向，工业方向更新占50%，居住方向更新占35%，商业方向更新占15%；位于工业区块线范围内的“工改工”类城市更新项目，原则上改造方向以M1为主，对用地规模超过5公顷的项目，可规划占地不超过20%的项目开发建设用地为M0功能；控制工改M0的总体规模不超过100万平米，并对工改M0项目提出严格的筛选标准。

之后各区逐渐跟进。2022年在推出“20+8”产业政策之后，深圳市收紧政策，对“工改M0”实行严格控制：新增新批准“工改M0”计划规模原则上不超过各区M0总指标的30%；申报“工改M0”重建更新计划需同时满足“空间引导和指标管理要求”。

而其中空间引导强制要求，需满足以下条件之一：（1）用地法定图则规划主导功能为M0；（2）用地位于更新规划确定的“工改M0”引导区范围内；（3）用地位于已建成或近期规划建设的轨道站点500米范围内。指标管理则为：全市“工改M0”类拆除重建更新计划用地规模按≤400公顷调控；各区确需突破“工改M0”指标上限的，报市政府审批，统筹规模≤30公顷。

希望亡羊补牢犹未为晚。

五

客观地说，“工改M0”的初衷和指导思想都没有问题，只是操作中出了大问题。而问题的根源可能是，是从城市产业空间的角度出发，而不是从产业和企业的实际需求出发，或者说，是“规土思维”，而不是“工信思维”，而不是将这两种思维相结合。或者说，是过于善良地相信了许多住宅开发商宣称要转型为“产业园区运营商”的意愿和能力。

另一个从产业空间角度而不是从产业和企业实际需求角度出发的例子，可能是“工业上楼”。

按照有关解释，“工业上楼”主要是指让企业在高层楼房中进行工业生产的新型产业空间模式，在不改变工业用地性质的前提下，提升楼宇的容积率，建设高度超过24米，或者楼宇楼层数达到6层及以上的工业厂房，重点吸引以新一代信息技术为核心的高端制造业，具有“精密小轻”、高环保、耗的特点。

2022年7月，深圳市政府印发《关于进一步促进深圳工业经济稳增长提质量的若干措施》，当中就提出研究推动“工业上楼”新模式。当然它也不是多么新的模式，深圳各区从2012年起都已有一些探索，国内其它地区也多有尝试。

但是工业上楼的适用性其实相当有限。因为从工业厂房对楼层荷载往往有特定要求，另外从物流运输的角度，工业上楼既增加不便性，也增加物流成本。它适用于那些“精密小轻”的产业，但并非科技研发就一定是“精密小轻”的。

不过这一轮深圳土改中，还是有一些适应产业和企业需求的亮点。比如“二三产混合用地”改革。

2021年，国家自然资源部审查同意深圳关于《推进二三产业混合用地改革实施方案》。深圳市规划和自然资源局正在全市范围内选取其他合适地块，作为新的试点案例深入推进。

位于大铲湾的腾讯“互联网+”未来科技城项目，则是深圳在实现单一宗地混合利用的基础上，探索片区尺度下二三产业的综合开发和混合利用的典型案例，片区内均衡配置了产业、商业、宿舍、酒店、会议中心以及相关配套服务设施，将研发生产功能与城市生活服务功能协同发展，提升了片区土地利用综合效益，构建了配置更精准、调节更灵活的空间资源配置机制，更好满足了产城融合发展需求。

深圳很多大的科技企业其实都有这样的需求。从规划部门来说，似乎是一项重大改革，但不过是因为过去的土地管理太过僵化而已。回顾一下1980年代的蛇口工业区、南油工业区、华侨城园区，难道不是二三产混合用地的典型？华为坂田基地，是否早就实现了二三产混合用地？现在的腾讯“企鹅岛”，从土地管理角度来说，是不是很像当年的蛇口工业区？

所以问题的关键，不是要整天搞一些条条框框，而是要从实际出发，从产业的实际需求出发。