《新型城镇化战略五年行动计划》解读：量的增长与质的提升

（以下内容从中国银河《《新型城镇化战略五年行动计划》解读：量的增长与质的提升》研报附件原文摘录）
摘要：
2024年7月31日，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下文简称《计划》），迅速落实二十届三中全会关于“健全推进新型城镇化体制机制”的要求，对未来五年新型城镇化工作进行具体部署，实施“新一轮农业转移人口市民化”“潜力地区城镇化水平提升”“现代化都市圈培育”“城市更新和安全韧性提升”等四大行动方案，8月底，国家发改委联合住房城乡建设部、财政部等6部门召开落实动员部署会，新型城镇化政策持续加力。
中国新型城镇化道路依然任重道远：《计划》明确提出，经过5年的努力，常住人口城镇化率提升至接近70%；《计划》同时强调，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距。一方面，截至2023年，我国常住人口城镇化率为66.16%，2029年达到70%的话，每年需要新增的城镇人口约为900万人。另一方面，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率足足相差了18%，约2.5亿人口有“市民化”需求。
新一轮城镇化将带来万亿级的需求释放：城镇化率的提升通过提高农业转移人口的绝对收入、增加收入稳定性以及减轻对社会保障的担忧可以提升其在食品烟酒、居住、交通和通信、教育文化和娱乐领域等方面的消费需求。同时为保障高质量的城镇化，需要同步加大对道路、供水供电等基础设施，教育、医疗住房等领域的投资，产生新增投资需求。据估算，两种需求的规模均将达到约万亿。
《计划》聚焦城镇化量的增长和质的提升：首先，深化户籍制度改革，推行以常住地登记户口制度，进一步拓宽城镇落户渠道，300万以下人口城市全面放开，300~500万人口城市全面放宽；其次，健全常住地提供基本公共服务制度，推动“相关公共服务随人走”，其背后需要财政“财随人走”的配套改革；第三，以工业化推动潜力地区城镇化，在冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西等重点潜力地区因地制宜发展产业。第四，以“同城化”提升都市圈辐射带动能力，提升城际通勤效率、强化产业分工协作、加快市场一体化建设、推进公共服务共建共享。第五，实施城市更新和安全韧性提升行动，打造宜居、韧性、智慧城市。
以户籍制度改革为纽带加快农业转移人口市民化：对比世界主要发达国家，我国城镇化水平还存在较大提升空间，尤其是户籍人口城镇化率。为此需要进一步深化户籍制度改革，放开放宽城市落户门槛；同时切实推动公共服务供给与户籍身份剥离，使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务。
以工业化推动潜力地区城镇化：产业发展是城镇化的前提。提升城镇化率需要在冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西等重点潜力地区因地制宜发展产业，统筹新型工业化和新型城镇化。
以同城化提升都市圈辐射带动能力：随着城镇化水平的提升，城市大多会向都市圈方向发展，重点是提升基础设施向周边城市延伸、优质公共服务资源向周边覆盖、部分产业向周边转移，进而实现中心城市与周边市县共同发展。
以城市更新和安全韧性提升为抓手打造宜居、韧性、智慧城市：城市是居民居住的空间，关系居民生活的质量。要以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施老旧小区改造、三大工程建设等工程，提升城市居住质量。
新型城镇化战略下的资金和要素资源保障：城镇化战略将有效提升人均消费水平和新增投资需求，而过去我国大中城市之所以限制户籍人口的流入，一个重要因素便是公共服务的承载能力有限，这需要各方面资源的支撑配合。为此，《计划》提出要建立健全支持新型城镇化的财政、金融、土地等政策，或有以下具体重点方向：一是新型城镇化战略下未来我国财政支出和投资结构需要由过去硬性基础设施建设更多转向民生领域的软性基础设施建设。二是农村人口城镇化过程中还需要提升社会保险体系的可持续性。三是核心都市圈扩围还需要提升土地要素对优势地区的保障能力。四是财政区域分配方面，“以人为本”的新型城镇化战略需要匹配“财随人走”的转移支付机制。
“以人为本”的新型城镇化需要未来大幅提升社保支出规模：过去我国财政用于基建支出占总支出比重长期在40%以上，而社保相关支出占比则在30%以下。从国际经验来看，伴随人均GDP水平的提升，社会保障支出占财政支出比例相应提升。按照“十四五”提到的远景目标规划，到2035年我国要进入中等发达国家行列，意味着人均GDP水平将由2022年的1.27万美元提升至2.5万美元，而相应的我国社会保障支出占比或需由目前25%左右上升至35%以上，对应相关支出年化增速或在10%以上。相应地，伴随当前我国硬性基础设施建设已较为健全，未来基建总体规模和占比或将逐步降低。