人民银行法大修！央行法定职责大扩容，监管工具更丰富，明确赤字不可货币化

继商业银行法后，金融业又一重要法律修订草案公开征求意见，央行的法定职责将得到极大的扩围。

10月23日，央行发布《中华人民共和国中国人民银行法(修订草案征求意见稿)》(下称“修订草案”)，向社会开展为期一个月的公开征求意见。这是人民银行法自1995年颁布实施以来的第二次大修，上一次修订还是十余年前。近十多年来，国内经济金融形势出现重大变化，自2008年国际金融危机以来，各国开始重新审视中央银行职能定位，普遍从法律层面强化中央银行在加强宏观审慎管理、维护金融稳定中的职能，突出中央银行防范和化解系统性金融风险的作用，可以说，此次我国修订人民银行法，既是落实国内建设现代化中央银行制度、防范化解金融风险的需要，也符合国际金融监管改革的趋势。

央行表示，党的十九届四中全会明确提出要建设现代中央银行制度。在此基础上，党中央、国务院对央行履职提出了新要求，如强化宏观审慎管理和系统性金融风险防范，统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计，加大金融违法行为处罚力度等。这些内容需要在《中国人民银行法》中予以充分体现，为改革做好法律保障。修订草案共9章73条，是在总结近年来金融宏观调控和风险处置实践经验的基础上，将条件成熟、行之有效的制度在修法中予以体现，同时充分借鉴危机后各国中央银行立法先进经验及相关国际准则。

补宏观审慎政策的制度空白

对比现行的人民银行法，修订草案对央行的法定职责进行了极大的扩围，将现行的央行13项法定职责扩充至19项。新增明确央行制定和执行宏观审慎政策，拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和应急处置、组织实施国家金融安全审查等职责，健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度。

修订草案将“促进金融服务实体经济”明确写入立法目的,引导金融体系回归服务实体经济的根本定位。建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，建立宏观审慎政策框架，并明确央行可以运用的宏观审慎政策工具：

一. 金融机构逆周期资本缓冲、系统重要性附加资本、动态拨备计提以及针对特定部门资本要求等资本管理要求；

二. 金融机构杠杆率、贷款价值比、贷款收入比、风险资产权重、同业资产(负债)比例要求以及大额风险敞口限制等资产管理要求；

三. 金融机构流动性覆盖比例、净稳定融资比例等流动性管理要求；

四. 风险准备金等逆周期调节工具；

五. 交易费率、保证金比率、杠杆率等金融市场或金融基础设施管理工具；

六. 宏观审慎压力测试；

七. 国务院确定的其他宏观审慎管理工具。

赋予央行宏观审慎管理、维护金融稳定的职责符合国际金融监管改革的主流趋势。央行表示，2008年国际金融危机以来，各国开始重新审视中央银行职能定位，普遍从法律层面强化中央银行在加强宏观审慎管理、维护金融稳定中的职能，突出中央银行防范和化解系统性金融风险的作用。许多国家的央行(货币当局)在处理金融危机过程中实行了变革，增加新的职责，创新监管手段。央行认真跟踪研究国际金融监管改革动态，并结合我国国情总结其中的有益经验，在《中国人民银行法》修改中予以体现。

强化监管“长牙齿” 丰富央行检查处罚手段

除了法定职责极大扩容外，修订草案另一显著的变化在于丰富央行的监管措施。与法定职责执行相配套的，修订草案健全并扩充央行履职所需的检查监督和监管措施规定，新增现场检查措施，针对金融市场违法成本低的问题，加大对金融违法行为的处罚力度。

全国人大代表、城银清算服务有限责任公司董事长崔瑜今年“两会”期间就曾建议，要丰富央行的监管措施，可采取执法检查、行政调查、行政处罚、其他约束手段等解决目前央行监管操作性不强、措施和法定职责不匹配等问题。明确赋予央行防范化解系统性金融风险、维护金融稳定所需的监管职权。比如，有权从金融主体获取相关的数据、材料；有权对金融主体执行相关监管政策等情况进行监督检查并依法实施处罚。

上述建议在修订草案中得到充分体现。例如，修订草案就明确，及其分支机构为履行本法规定的职责，可以采取下列措施进行现场检查：

一. 进入被监管机构进行检查；

二. 询问被监管机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明；

三. 查阅、复制被监管机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；

四. 检查、封存被监管机构的计算机网络与信息系统。

同时，修订草案提出，央行及其分支机构检查监督发现被监管机构存在违反本法行为的，应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为可能引发重大金融风险的，经中国人民银行或其省级以上分支机构批准，可以区别情形，采取下列措施：

一. 对再贴现和中国人民银行提供的贷款给予惩罚性利率；

二. 责令暂停部分业务或禁止开展新业务；

三. 撤销有关业务许可；

四. 限制或禁止接入中国人民银行的支付、清算、结算系统；

五. 宣告中国人民银行提供的贷款加速到期并要求偿还。

任何单位不得发售数字代币 坚持央行不直接认购政府债券

央行监管手段丰富的同时，修订草案也大对金融违法行为的处罚力度。针对金融市场违法成本低的问题，修订草案规定对情节严重的违法行为可以加重处罚，罚款上限提高至二千万元；对取得央行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入、禁止相关人员一定期限直至终身从事所属行业工作等处罚措施。

值得注意的是，鉴于央行目前正在进行数字人民币研究试点，为前瞻性地防范未来数字人民币推广后潜在的风险，修订草案明确，人民币包括实物形式和数字形式，任何单位和个人不得制作、发售数字代币。

为完善央行的治理制度，修订草案新增央行应当保持与履行职责和承担风险相适应的财务实力，建立健全准备金制度和资本补充机制的要求，明确应根据资产性质和风险状况提取专项准备金，用于核销资产损失等。规定制定中央银行会计制度和独立的财务预算管理制度，保持公开透明，依法接受审计监督等。

此外，针对前期市场热议的财政赤字货币化问题，修订草案继续坚持央行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款的原则。