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新一轮油气改革全力催生市场化产业链

2017-05-24 09:38:26 来源:上海证券报
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此轮油气改革涉及全产业链,具体方向包括体制改革和国企改革两条主线,上游勘探和中游管网引入民营资本的混改是核心内容和最大看点。此外,还将进一步放开原油进口权、非国营贸易进口资质、成品油出口权等。从趋势看,油气改革的过程就是重组改制、合资合作,不断引入民资打破垄断。一旦油气产业上下游各主要环节包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等都实现了市场化改造,那将是油气领域向市场化产业链的根本性转变。

国务院日前印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》(下称《意见》)明确强调,深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向,体现能源商品属性;坚持底线思维,保障国家能源安全;坚持严格管理,确保产业链各环节的安全;坚持惠民利民,确保油气供应稳定可靠;坚持科学监管,更好发挥政府作用;坚持节能环保,促进油气资源高效利用。这份经过3年多酝酿形成的改革方案,预示油气行业有望成为国企混合所有制改革的领头羊。

油气体制改革作为我国深化改革的重要环节,大幕其实早已拉开。年初以来,国家发改委印发了《石油发展“十三五”规划》《天然气发展“十三五”规划》,并在3月发布2017年国民经济和社会发展计划草案,强调适度有序放开油气勘查开采等竞争性业务,加快研究制定改革配套政策和专项方案,完善油气进出口管理体制。国家发改委政策研究室主任兼新闻发言人严鹏程近日表示,第三批混改试点的遴选已启动。石油、天然气领域的混改试点,拟待油气行业改革方案正式实施后,在第三批试点中统筹推进。

当下国际能源价格低位运行,尽快启动石油天然气体制改革已成各界共识。自4月中旬以来,国际油价累计跌幅已超过13%。5月5日,国际油价跌至每桶45美元左右,回到了去年11月底OPEC减产协议出炉之前的水平。近年来,世界能源格局在急剧变化,传统产业依赖石油能源的新技术正在不断完善或替代品进程加快,国际油价大幅震荡,未来走势充满变数。而低油价对石油消费有巨大推动。数据显示,在石油价格低廉的2015年,世界石油需求增长了200万桶/日,是自金融危机以来的最大增长。2016年又强劲增长了160万桶/日。预计到2022年全球石油需求平均每年将增长120万桶/日。随着页岩油气的革命性突破,世界油气呈现OPEC、俄罗斯—中亚、北美等多极供应新格局。中国、欧盟等国家和地区的可再生能源发展,也带动了全球能源供应日趋多元化,供应能力不断增强,全球能源供需相对宽松。不过,正如国际能源署在《2017石油市场报告》所言,在主要发展中经济体的引领下,预期石油需求的强劲增势至少要持续到2022年。2015年至2016年,上游投资前所未有地减少,这虽然对降低成本有一定的作用,但若上游新项目不能尽快落实,剩余产能将逐步减少,2020年之后,全球石油市场有可能陷入“供不应求”的泥淖,出现价格飙升的风险。

因此,抓住当下有利时机,加快推进能源发展从总量扩张向提质增效转变是我国供给侧结构性改革、提升经济发展质量的根本需要。看此次《意见》部署的八个方面重点改革任务,此轮油气改革涉及全产业链,具体方向包括体制改革和国企改革两条主线,上游勘探和中游管网引入民营资本的混改是核心内容和最大看点。

对上游领域的改革,《意见》提出的首要任务是完善并有序放开油气勘查开采体制,提升资源接续保障能力。在保护性开发前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

长期以来,制约民间投资的一个重要制度性因素是准入限制。以能源领域垄断程度最高的上游环节为例,我国具有探矿权和采矿权资质的企业只有中石油、中石化、中海油和延长油田四家,原油进口权也集中于几大公司,市场化竞争很不充分。2015年国土资源部宣布在新疆六块油气区块试点招标,标志着油气勘探开发领域改革破冰。国家能源局表示,通过试点及时总结出可复制、能推广、立修法的制度经验,适时向全国推广,推进投资主体的多元化,引导社会资本、民间资本进入油气勘探开发领域。而今《意见》出台,意味着能源上游环节对民资的开放程度进一步加深。市场普遍认为,上游领域将最终走向完全开放:一是放开矿权市场,由登记制改为招标制;二是放宽勘探和开发资质的条件限制;三是提高持有成本,严格探矿权退出机制;四是建立油气矿权流转制度等。这将在长期内利好民营油气和油田服务企业。同时,新一轮油气改革还将进一步放开原油进口权、非国营贸易进口资质、成品油出口权等。

我国天然气管网第三方准入程度并不高,这有来自上游经营主体垄断准入的要求,有来自中游管网设施互联互通不足、输送能力有限的短板限制,有来自下游市场“长协”消纳困难的客观现实,也有配套法律法规不健全、缺少可操作性实施细则和准入条件标准等制度方面的原因。据了解,当前我国油气中游输配环节仍高度集中在三大国有石油公司手中,分别占到85%、8%和5%。因而,推进油气管网独立是本轮油气体制改革的最大关注点。此次《意见》提出,将分步推进国有大型油气企业干线管道独立,实现管输和销售分开;完善油气管网公平接入机制,油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

不过,从我国天然气发展的阶段来看,管网独立将是个循序渐进的过程。从方向上看,未来管网独立改革将是分步走;从路径上看,可能将在“三桶油”内部先实现管输业务的相对独立,业务和上游、下游彻底分离,资产和人员从母公司分离,财务独立核算,制定出管网无歧视向第三方放开的实施办法以及监管制度。随后,在时机成熟时形成独立的法律主体、统一调度等后续步骤。改革后,天然气气源竞争将更激烈,输配层级将有效压缩,从而有效降低气电成本。此外,上海和重庆石油天然气交易中心投入运行,为天然气价格市场化提供了开放的交易平台。改革提速将为天然气产业发展逐步扫清体制障碍,进而形成更有效率的产业体系,天然气发电也将从中受益。

作为混改的七大重要领域之一,新一轮油气改革必将打破油气产业链的固化格局。从趋势看,油气改革的过程就是重组改制、合资合作,不断引入民资打破垄断。如果油气产业的上下游各主要环节包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等都实现了市场化改造,那将是油气领域向市场化产业链的根本性转变。

(作者系资深宏观经济评论人)

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